"В Україні з санкціями проти Росії дві ключові проблеми": експертка про активи РФ, роботу влади і унікальний винахід

Директорка з питань партнерств та співробітництва Ради економічної безпеки Агія Загребельська розповідає про ключові проблеми і виклики санкційної діяльності українського державного сектору

В умовах сучасної війни санкції – це один з видів зброї, які Україна може використовувати у боротьбі проти російського агресора. Від використання санкційних інструментів значною мірою залежить послаблення ворога. Відтак ключову роль відіграє оперативність та ефективність процесу прийняття відповідних санкційних рішень.

Про те, як сьогодні побудована робота з санкціонування російських активів та компаній, що співпрацюють з агресором, які недоліки є у санкційній роботі українського державного сектору, як цю роботу можна покращити та чому вона не дуже любить прозорість – читайте у другій частині інтерв’ю "Телеграфу" з директоркою з питань партнерств та співробітництва Ради економічної безпеки Агією Загребельською.

Першу частину інтерв'ю, у якій йшлося про головних зарубіжних спонсорів російської війни, читайте за посиланням.

Наразі в Україні досі лишається низка фірм, які, нехай не напряму, а через афільовані компанії, або через приховування в офшорах, так чи інакше належать росіянам. Або співпрацюють з росіянами. Чи багато лишилося таких компаній, і як зараз ведеться робота по виявленню таких активів? Можливо, РЕБ також залучена до цієї діяльності?

На цьому більше акцентується громадський проєкт Trap Aggressor. Це якраз те, про що я раніше згадувала — громадські організації розмежували цю роботу, щоб не займатися одним і тим самим.

З того, що я побачила за час роботи в експертній міжвідомчій робочій групі при Кабінеті Міністрів, таких активів, насправді, залишилося небагато. В тому числі й тих, де вони намагаються максимально ховатися. Більша частина вже або арештована, або до них застосовані санкції, або Міністерством юстиції вже розпочата процедура конфіскації у Вищому антикорупційному суді. Ця процедура або вже завершена і активи скоро будуть продані, або вже продані через процедури торгів. Інші перебувають під управлінням АРМА чи готуються до позовів.

Звісно, можуть залишатися деякі об’єкти нерухомості — квартири, офісні будівлі, які не є, умовно, великими заводами й не входили до першочергового пулу, а їхню належність складніше встановити. Тут я б рекомендувала будь-кому, хто читатиме ваш матеріал і знає про такі об'єкти, звертатися до Міністерства юстиції, міжвідомчої робочої групи або експертної групи, створеної при Кабінеті Міністрів, які займаються питанням санкцій, щоб ці матеріали могли швидко опрацювати.

Це те, що стосується безпосередньої власності. А якою є ситуація щодо можливої співпраці українських компаній з компаніями з РФ, або постачання українських товарів, сировини до Росії? Я чому це питаю: днями була інформація про те, що український металобрухт знов постачається на придністровське переробне підприємство. Так, воно формально не російське, але – це російський анклав, і, фактично, така ситуація може вважатися допомогою агресору. Знову таки, український металобрухт, українська руда може експортуватися, начебто, до Європи, але потім перепродаватися в треті країни — Індія, Китай тощо, і невідомо, куди вона потрапляє далі. Рік тому був скандал щодо можливого постачання української титанової руди в РФ…Тому власне і цікавить наскільки активно проводиться робота по відслідковуванню таких поставок з України?

Тут ми маємо справу вже не із санкціями, а з Кримінальним кодексом. За українським законодавством такі випадки — це фактично фінансування тероризму. І я, зокрема, виступаю за те, щоб у таких випадках ми більше застосовували Кримінальний кодекс, а не санкції. Адже у нас є ефективний Кримінальний кодекс і серйозна відповідальність за це, яка перевищує санкційні наслідки, оскільки передбачає реальні строки для осіб, залучених до такої діяльності.

Насправді, це дуже поодинокі випадки. Відстежувати їх — це завдання, яке значною мірою виконує Служба безпеки України. Дійсно, такі поодинокі випадки можуть траплятися, і про них варто одразу повідомляти СБУ.

Щодо прозорості санкцій. Часом виникає питання — чому одна фірма потрапила у санкційний список, а аналогічна, яка займається тим же, не потрапила. Чи достатнім, на вашу думку, є рівень висвітлення причин потрапляння суб’єктів у санкційні списки?

Тут слід знаходити компроміс між відкритістю та інтересами війни. Ми можемо подивитися, як застосовуються санкції з боку США, ЄС, Сполученого Королівства, Японії, Південної Кореї, тобто наших партнерів. І навряд чи ви там знайдете детальні пояснення, тим більше — публікацію якихось доказів. Коментарі зазвичай досить сухі й стосуються кількох суб’єктів, а детально пояснювати, чому кожна компанія потрапила під санкції, там не прийнято.

Треба розуміти, що таке санкційний інструмент. Санкції — це не покарання. Відповідно, стандарти доведення стосовно санкцій значно нижчі, ніж у випадках покарання, що застосовується в рамках Кримінального кодексу або інших процедур відповідальності.

На сьогодні, з одного боку, я розумію, що суб’єкти, які потрапили під санкції, хочуть знати, за що. Але з іншого боку, я не знаю жодного прикладу, коли суб’єкт потрапив під санкції, і ми не можемо легко зрозуміти, за що. Щодо кожного суб’єкта ми чудово розуміємо: хтось вів бізнес у Криму, хтось перераховував кошти до Росії, хтось має бренди, що працюють на російському ринку.

Це якщо говорити про українських суб’єктів. Якщо йдеться про російських суб’єктів, то, мабуть, ця дискусія взагалі недоречна. Якщо це резидент Російської Федерації, то пояснювати, чому він потрапив під санкції…

Якщо ж це стосується резидентів інших країн, то щодо кожного з цих суб’єктів можна просто ввести його назву в Google або в систему Export Genius, яка відстежує рух товарів через митниці, і швидко побачити, до чого цей суб’єкт був залучений. Це можуть бути поставки компонентів для російського ОПК чи щось подібне.

Отже, з одного боку, я розумію, що, можливо, хотілося б якихось пояснень, але з іншого боку, я не бачу в цьому проблеми, бо всі чудово розуміють, чому вони в цьому списку. Це не якась таємниця — у нас зараз немає фізичних або юридичних осіб, які просто так опинилися в ньому, і ніхто б не розумів, за що.

Часом громадськість не розуміє. Тобто, люди, які фахово до цього залучені, ті, звичайно, знають, а пересічний читач, який побачив, що така-то компанія потрапила, чи не потрапила до списку — він не завжди може зрозуміти чому.

Якщо все це пояснювати звичайному громадянину, то потрібно розуміти, чим ми в цьому випадку ризикуємо. Оскільки кожне слово таких пояснень може бути використане проти цих санкцій і проти України. Станом на сьогодні тривають сотні процесів щодо оскарження санкцій, які знаходяться в судах України, Європейського Союзу та Сполучених Штатів. І дуже значна частина тих, хто оскаржує, це російські суб’єкти.

І, фактично, ми також повинні розуміти, що частина державного апарату, як України, так і наших партнерів, сьогодні працює над складанням сотень аркушів документів для росіян, пояснюючи, чому вони потрапили під санкції. Це означає витрату значних державних ресурсів, тобто бюджетних коштів.

А ви ж розумієте, що якщо ми говоримо, наприклад, про російських олігархів, які зараз найактивніші в оскарженні санкцій, то вони спроможні наймати дуже дорогі адвокатські та юридичні компанії, які мають значні ресурси для подання сотень клопотань, звернень, шукаючи в кожному слові неточність чи помилку. Це, по-перше, створює ці ризики.

По-друге, інформація щодо підстав застосування санкцій — в Україні це врегульовано так само, як і у наших партнерів, — це закриті дані. Це інформація, захищена законодавством про обмежений доступ, а в деяких випадках навіть має статус державної таємниці. Відповідно, її розголошення чиновниками тягне за собою відповідальність. Такі пояснення зазвичай надаються лише в судах під час оскаржень.

Щодо нормативної бази санкцій в Україні. Окрім відповідного закону, який зараз функціонує у цій сфері, наскільки взагалі унормований процес санкціонування? Чи достатнім, на вашу думку, є нормативне забезпечення, на яке спираються органи державної влади, і чого, можливо, не вистачає?

У нас є, я б сказала, дві ключові проблеми на санкційному напрямку в Україні. Перша — це відсутність спеціального органу, який би займався санкціями.

Чудово, що призначили уповноваженого президента з питань санкцій Владислава Власюка. Це вже певний прорив у цьому питанні. І Владислав сьогодні дійсно досить активно працює з громадським сектором, тож це трохи унормувало цей процес. Але уповноважений не має штату, не має апарату. Це, звичайно, неефективно. Йому потрібен апарат, чітко закріплені повноваження, можливості для збору інформації і так далі.

І тут, звісно, було б ефективніше створити окремий орган. Тим більше, ми бачимо, як такі органи сьогодні створюються в Сполученому Королівстві, в Європейському Союзі. Тобто, наші партнери рухаються в цьому напрямку, а ми тут відстаємо.

Друге питання — це криміналізація обходу санкцій. Добре, що в нас є покарання за фінансування тероризму, коли ми можемо так кваліфікувати торгівлю з Росією. Але якщо мова йде не про торгівлю, а якусь іншу форму обходу санкцій, то в Україні за це немає відповідальності. Ми постійно адвокатували на міжнародній арені, що потрібно криміналізувати обхід санкцій, і це зрештою зробили навіть на рівні Європейського Союзу, але сама Україна, яка вже понад 10 років перебуває у війні, ще не криміналізувала обхід санкцій.

Оце, власне, перші два пункти, які нам потрібно вирішити — нагальні питання, що потребують вирішення.

Які мають бути кроки? Це має бути закріплене законодавчо?

Так, законодавчо, на рівні парламенту.

Чи є у вас дані щодо розробки подібних законодавчих ініціатив?

Так, відповідні законопроєкти розроблялися. Але щодо створення окремого органу — це питання поки що зовсім забуксувало. Я не бачу, щоб воно активно обговорювалося або стояло на порядку денному.

Що стосується криміналізації, розроблено черговий законопроєкт у взаємодії державних органів з громадським сектором. Лідерство в цьому напрямку має громадська організація "Інститут законодавчих ідей". Вони працюють над цим активно, зокрема Тетяна Хутор, керівник організації. Наскільки я знаю, є шанси, що найближчими тижнями цей законопроєкт може бути внесений до парламенту. Я б дуже хотіла, щоб це відбулося. А далі, звичайно, м’яч уже буде на стороні парламенту.

А що ви скажете про діяльність санкційної Міжвідомчої робочої групи при Кабміні? Як її можна оцінити? Чи є вона ефективною, враховуючи, що до неї входять керівники або заступники ключових причетних відомств. Тобто це рівень, який навряд чи дає можливість постійно працювати саме над санкційними питаннями…

Я б назвала цю модель (робота Міжвідомчої робочої групи та експертної групи при ній) унікальним українським винаходом, який дійсно показав свою ефективність. Так, звичайно, хочеться, щоб це працювало ще краще. Але навіть сьогодні це надзвичайно ефективна модель, аналогів якої немає. Зараз поясню, як вона функціонує.

Ви правильно зазначили, що до Міжвідомчої робочої групи входять керівники рівня міністрів і їхніх заступників. Раніше вони збиралися щотижня, зараз — десь раз на два тижні і безпосередньо приймають рішення щодо того, кого можна ініціювати для застосування санкцій, які зміни потрібно внести та які інші питання виникають на санкційному напрямку. Так, ці особи, враховуючи їхній рівень, не завжди можуть займатися деталями багатьох питань.

Але саме для цього була створена експертна група. Вона працює при Міжвідомчій робочій групі й включає ті ж самі органи, але переважно на рівні керівників самостійних структурних підрозділів.

Тобто, що відбувається: керівники відділів, управлінь, департаментів, які займаються санкціями у відповідних органах, напрацьовують рішення. Поки це рішення опрацьовується в експертній групі, кожен із членів цієї групи комунікує зі своїм безпосереднім керівником, який, відповідно, входить до Міжвідомчої робочої групи.

Представник експертної групи має можливість доповісти керівнику про питання, що обговорюється, узгодити певні позиції, щоб керівник був у курсі, внести якісь корективи чи інше бачення, організувати відповідні дискусії в органі. І коли питання піднімається на рівень Міжвідомчої робочої групи, кожен член групи — міністр чи заступник — уже детально поінформований своєю командою з експертної групи. Саме завдяки цьому ця модель працює. Експертна група збирається частіше — щотижня, іноді навіть двічі на тиждень.

Чому ця модель ефективно працює? Наші партнери це підтверджують, адже в них та сама проблема: часом важко узгодити позиції між різними органами. Інколи різні органи конкурують між собою. Хтось не хоче ділитися інформацією, хтось намагається показати, що він перший щось зробив, хтось зосереджений на своїх KPI, а у когось просто не налагоджена ефективна комунікація. Коли кожен орган окремо комунікує з іншим щодо санкційних питань, це перетворюється на тривалий і заплутаний процес.

А у нас усі ці органи посадили за один стіл. За цим столом разом сидять розвідки, Національний банк, Міністерство юстиції, парламент, Офіс президента, Міністерство економіки, НАЗК, Офіс генерального прокурора тощо. І коли всі збираються за одним столом, виявити, що хтось комусь щось не показав чи не зробив, досить просто. Все стає дуже прозорим, і завдяки цьому координація відбувається дуже швидко.

Мені ця модель дуже подобається. Її, звичайно, можна покращити, але загалом вона працює чудово.

Покращити яким чином — знову ж таки, через створення окремого органу?

Так, має бути орган на постійній основі, який займатиметься санкціями. А згадана модель експертної групи і Міжвідомчої робочої групи фактично допомагатиме цьому органу, тобто на рівні керівників управлінь, що займаються санкціями. Це потрібно, щоб у цього органу не було занадто багато повноважень і щоб забезпечувалася колективна робота.

Що б дало створення єдиного органу? По-перше, у ньому збиралася б уся інформація, що стосується санкцій. Адже сьогодні, коли все працює в режимі робочої групи, знайти якусь інформацію не так просто — її треба шукати в різних органах.

По-друге, апарат цього органу зможе готувати відповідні аналітичні матеріали. Він буде єдиним "вікном", з якого все виходитиме. Відповідно, члени згаданих груп — міжвідомчої та експертної — можуть бути прикомандировані до цього органу, щоб більше занурюватися в санкційні питання.

Також створення такого органу зняло б багато точкових бюрократичних питань, що виникають у питанні застосування санкцій. Тому що експертна і Міжвідомча робоча група — це модель для напрацювання рішень, але потім має бути і реалізація кожного з цих рішень.

Ви свого часу працювали на посаді керівника напрямку мінімізації корупційних ризиків в санкційний політиці в НАЗК. Можете сказати, в чому полягала ця робота і наскільки, так би мовити, частими є випадки корупційних дій у питанні санкцій?

Після початку повномасштабного вторгнення ми зрозуміли (говорячи "ми", я маю на увазі НАЗК), що санкції займуть велику частину життя України. Передусім тому, що вони стосуються великого російського бізнесу, російських олігархів, які, давайте будемо відвертими, є одними з чемпіонів світу в даванні хабарів. У них є що давати, вони вміють це робити. І це, взагалі, є одним із їхніх основних навичок, завдяки якій вони доросли до свого місця в Кремлі.

Ми розуміли, що це буде дуже високоризикована з погляду корупції сфера. І при цьому ми усвідомлювали, що якщо будемо працювати з корупційними ризиками нашими стандартними інструментами — це публічність, це розслідування порушень (хоча розслідування — це вже більше сфера НАБУ), подання матеріалів тощо — це може дуже негативно позначитися на іміджі України на міжнародній арені.

І навіть це не найстрашніше. Найгірше, що це може підірвати довіру всього світу до санкцій як інструменту. Це швидко буде використано Росією для дискредитації санкцій, мовляв, "санкції — це корупція".

Тоді ми подумали, як ми можемо працювати з корупційними ризиками так, щоб передусім не допустити корупційних правопорушень. Ми розуміли, що мовчання не означатиме відсутності таких порушень. Окрім того, ми знаємо, що наші журналісти досить сильні, є реально потужним джерелом впливу. Ми також усвідомлюємо, що в Україні завжди була демократія, і свобода є нашою релігією. Тому ця інформація зрештою вийшла б у публікаціях — у вашому виданні, на "Радіо Свобода", у Бігуса. Тож потрібно було шукати альтернативи.

І ми знайшли форму: НАЗК, фактично, сіло за кожен стіл у державі, де обговорюються питання санкцій. Ми були присутні буквально за кожним санкційним столом. І, з одного боку, сама присутність НАЗК за столом суттєво вплинула на ухвалення санкційних рішень. З іншого боку, ми бачили сам процес напрацювання рішень і могли вчасно виявляти корупційні ризики чи можливі схеми, впливаючи на них на етапі зародження. Ми не давали реалізовуватися корупційним задумам, якщо такі з'являлися, і це дуже допомогло.

Не було жодного випадку, коли НАЗК заявляло: "Цього не можна робити через корупційні ризики", а потім хтось ішов і робив це. Усі розуміли, наскільки це чутлива сфера, і завдяки цьому, зокрема, ми пройшли ці два з половиною роки. Звичайно, були певні скандали в медіа, але їх було дуже мало порівняно з тим, що могло б бути, і по кожному з них є конкретні відповіді на питання.

Відомо, що раніше навколо санкційної тематики і в Україні, і за кордоном працювала низка незалежних груп, які окрім офіційного шляху – співпраці з тими ж державними органами — застосовували й менш офіційні інструменти. Що мається на увазі? Мова йде про інформування партнерів тих компаній, що співпрацюють з Росією, про заходи щодо широкого публічного висвітленні участі таких компаній у співпраці з РФ, вплив на клієнтів таких компаній тощо. Наскільки ця діяльність була ефективною?

Так, справді, були і листи, і квіти, і LinkedIn — різні-різні форми. Ця робота була корисною і приносила значні результати. Ми бачимо, скільки компаній вийшло з Росії у 2022 році. Прискорювала цей процес, зокрема, і ця діяльність. Було помітно, як у деяких компаніях, коли їхні партнери чи інвестори отримували листи, директори цих компаній порушували це питання на правлінні, а співробітники збиралися і готували колективні звернення з приводу того, що компанії залишаються на російському ринку.

Сьогодні ця робота вже не ведеться так активно, тому що на російському ринку залишилися здебільшого ті, на кого такі листи не впливають. Тож сьогодні щодо таких компаній потрібно застосовувати інші, більш серйозні інструменти.

А як, на вашу думку, Україні все ж таки варто ставитися до компаній, які залишаючись в Росії, ведуть чи хочуть вести бізнес в Україні? Змоделюймо ситуацію – наприклад, є якась зарубіжна компанія, яка зберегла бізнес у Росії, і от вона пропонує вийти на український ринок, побудувати тут якісь потужності, платити тут податки. Як до такої компанії правильно було б ставитися за наших теперішніх умов?

Тут має значення, про яку компанію йдеться. Якщо говоримо про фармацевтику, то виникають великі питання, чи вийдуть такі компанії взагалі з російського ринку, і чи можемо ми вимагати від них жорсткого виходу. Чому? Тому що є статут ООН, який регулює сфери, на які не повинні поширюватися санкційні обмеження. Насправді, є дві основні такі сфери — це фармацевтика і продовольча безпека (food security).

Щодо вашого питання, то тут потрібно з’ясувати, на яких умовах такі компанії можуть працювати в Україні. Чи готові вони зайти на загальних умовах і не користуватися жодними пільгами, які ми сьогодні надаємо інвесторам. Адже в Україні сьогодні є багато різних пільгових програм для інвесторів — це стосується і оподаткування, і оренди землі, і підключення до мереж, також є "інвестиційна няня" та бронювання співробітників. Ми обов’язково маємо позбавити їх усіх цих пільг.

Наступне питання — чи буде така компанія сплачувати спеціальний податок в Україні з доходів, отриманих у російському бюджеті. Якщо ви залишаєтеся на російському ринку, то повинні платити в український бюджет.

Ще одне питання — чи взагалі потрібна Україні ця компанія на ринку. Одна річ, коли компанія виходить на ринок, де немає українських чи іноземних конкурентів. Інша — коли компанія з російськими доходами виходить на ринок, де є активна конкуренція з українськими виробниками та компаніями з країн-партнерів, що фактично вийшли з Росії. Така компанія, отримуючи дохід від російського ринку, буде в більш вигідному становищі, ніж ті, хто не заробляє в Росії. Навіщо нам така компанія тут?

Якщо це компанія з країни-партнера, якщо ринок не має активної конкуренції, якщо компанія засуджує війну, прозоро демонструє свою діяльність у Росії, не бере участі в схемах обходу санкцій і взаємодіє з Україною… Можливо, навіть проводить антивоєнні піар-кампанії. Наприклад, Coca-Cola чи PepsiCo могли б на своїх пляшках писати "Підтримай Україну" або за кордоном — Stand with Ukraine, використовувати ці заклики в рекламі.

Тому, якщо такі компанії прозорі, а їхній вихід на український ринок — це внесок у безпеку України, то, говорімо відверто, чим більше міжнародних компаній матимуть тут виробничі потужності, тим більший інтерес до України з боку західних країн. Тому, якщо вони дійсно готові створити виробничі потужності й робочі місця — чому ні? Ми можемо це обговорити.

Це не має бути чорно-біла історія — тільки "так" або "ні". Кожна ситуація може мати свої особливості. Тим більше, компанії можуть дати зобов'язання, наприклад: ми виходимо на український ринок і зобов’язуємося до 2025 року або до кінця першого півріччя 2025 року вийти з російського ринку. І ось вам план виходу з російського ринку. Це також абсолютно доречна форма.