"В Украине с санкциями против России две ключевые проблемы": экспертка об активах РФ, работе власти и уникальном изобретении

Директор по вопросам партнерств и сотрудничества Совета экономической безопасности Агия Загребельская рассказывает о ключевых проблемах и вызовах санкционной деятельности украинского государственного сектора

В условиях современной войны санкции – один из видов оружия, которые Украина может использовать в борьбе против российского агрессора. От использования санкционных инструментов во многом зависит ослабление врага. Следовательно, ключевую роль играет оперативность и эффективность процесса принятия соответствующих санкционных решений.

О том, как сегодня построена работа по санкционированию российских активов и сотрудничающих с агрессором компаний, какие недостатки существуют в санкционной работе украинского государственного сектора, как эту работу можно улучшить и почему она не очень любит прозрачность – читайте во второй части интервью "Телеграфа" с директором по вопросам партнерств и сотрудничества Совета экономической безопасности Агией Загребельской .

Первую часть интервью, в которой рассказывалось о главных зарубежных спонсорах российской войны, читайте по ссылке.

В настоящее время в Украине до сих пор остается ряд фирм, которые, пусть не напрямую, а через аффилированные компании, или через оффшоры, так или иначе принадлежат россиянам. Или сотрудничают с россиянами. Много ли осталось таких компаний и как сейчас ведется работа по выявлению таких активов? Возможно, СЭБ также участвует в этой деятельности?

На этом больше акцентируется общественный проект Trap Aggressor. Это как раз то, о чем я ранее упоминала — общественные организации разграничили эту работу, чтобы не заниматься одним и тем же.

Из того, что я увидела за время работы в экспертной и межведомственной рабочей группе при Кабинете Министров, таких активов в действительности осталось немного. В том числе и тех, где они стараются максимально прятаться. Большая часть уже либо арестована, либо к ним применены санкции, либо Министерством юстиции уже начата процедура конфискации в Высшем антикоррупционном суде. Либо эта процедура уже завершена и активы скоро будут проданы, либо уже проданы через процедуры торгов. Остальные находятся под управлением АРМА или готовятся соответствующие иски.

Конечно, могут оставаться некоторые объекты недвижимости — квартиры, офисные здания, которые не являются условно крупными заводами и не входили в первоочередной пул, а их принадлежность сложнее установить. Здесь я бы рекомендовала любому, кто будет читать ваш материал и знает о таких объектах, обращаться в Министерство юстиции, межведомственную рабочую группу или экспертную группу, созданную при Кабинете Министров, занимающихся вопросом санкций, чтобы эти материалы могли быстро проработать.

Это ели говорить о непосредственной собственности. А какова ситуация относительно возможного сотрудничества украинских компаний с компаниями из РФ, или поставок украинских товаров, сырья в Россию? Я почему это спрашиваю: на днях была информация о том, что украинский металлолом снова поставляется на приднестровское перерабатывающее предприятие. Да, оно формально не российское, но – это российский анклав, и фактически такая ситуация может считаться помощью агрессору. Опять же, украинский металлолом, украинская руда может экспортироваться вроде бы в Европу, но затем перепродаваться в третьи страны — Индия, Китай и т.д., и неизвестно, куда она попадает дальше. Год назад был скандал по поводу возможной поставки украинской титановой руды в РФ…Поэтому собственно и интересует вопрос, насколько активно проводится работа по отслеживанию таких поставок из Украины?

Здесь мы имеем дело уже не с санкциями, а с Уголовным кодексом. По украинскому законодательству такие случаи – это фактически финансирование терроризма. И я, в частности, выступаю за то, чтобы в таких случаях мы больше применяли Уголовный кодекс, чем санкции. Ведь у нас есть эффективный Уголовный кодекс и серьезная ответственность за это, превышающая санкционные последствия, поскольку предусматривает реальные сроки для лиц, привлеченных к такой деятельности.

На самом деле это скорее единичные случаи. Отслеживать их — это задача, которую в значительной степени выполняет Служба безопасности Украины. Действительно, такие единичные случаи могут быть, и о них следует сразу же сообщать СБУ.

Относительно прозрачности санкций. Иногда возникает вопрос – почему одна фирма попала в санкционный список, а аналогичная, занимающаяся тем же, не попала. Достаточен ли, по вашему мнению, уровень освещения причин попадания субъектов в санкционные списки?

Здесь следует находить компромисс между открытостью и интересами войны. Мы можем посмотреть, как применяются санкции со стороны США, ЕС, Великобритании, Японии, Южной Кореи, то есть наших партнеров. И вряд ли вы там найдете детальные объяснения, тем более публикацию каких-то доказательств. Комментарии обычно достаточно сухие и касаются нескольких субъектов, а подробно объяснять, почему каждая компания попала под санкции, там не принято.

Нужно понимать, что такое санкционный инструмент. Санкции – это не наказание. Соответственно, доказательные стандарты санкций значительно ниже, чем в случаях наказания, применяемого в рамках Уголовного кодекса или других процедур ответственности.

На сегодняшний день, с одной стороны, я понимаю, что попавшие под санкции субъекты хотят знать, за что. Но, с другой стороны, я не знаю ни одного примера, когда субъект попал под санкции, и мы не можем легко понять, за что. Что касается каждого субъекта, мы прекрасно понимаем: кто-то вел бизнес в Крыму, кто-то перечислял средства в Россию, кто-то имеет бренды, работающие на российском рынке.

Это если говорить об украинских субъектах. Если речь идет о российских субъектах, то, вероятно, эта дискуссия вообще неуместна. Если это резидент Российской Федерации, то объяснять, почему он попал под санкции…

Если же это касается резидентов других стран, то в отношении каждого из этих субъектов можно просто ввести его название в Google или в систему Export Genius, отслеживающей движение товаров через таможни, и быстро увидеть, куда именно этот субъект был вовлечен. Это могут быть поставки компонентов для российского ОПК или нечто подобное.

Итак, с одной стороны, я понимаю, что, возможно, хотелось бы каких-либо объяснений, но с другой стороны, я не вижу в этом проблемы, потому что все прекрасно понимают почему они в этом списке. Это не какая-то тайна — у нас сейчас нет физических или юридических лиц, которые оказались бы в списке, и никто не понимал, за что именно.

Порой общественность не понимает. То есть люди, профессионально к этому привлеченные, те, конечно, знают, а рядовой читатель, увидевший, что такая-то компания попала или не попала в список — он не всегда может понять почему.

Если все это объяснять обычному гражданину, нужно понимать, чем мы в этом случае рискуем. Поскольку каждое слово таких объяснений может быть использовано против этих санкций и Украины. На сегодня продолжаются сотни процессов по обжалованию санкций, которые находятся в судах Украины, Европейского Союза и Соединенных Штатов. И очень значительная часть обжалующих — это российские субъекты.

То есть, фактически мы также должны понимать, что часть государственного аппарата, как Украины, так и наших партнеров, сегодня работает над составлением сотен листов документов для россиян, объясняя, почему они попали под санкции. Это означает расход значительных государственных ресурсов, то есть бюджетных средств.

А ведь вы понимаете, что если мы говорим, например, о российских олигархах, которые сейчас наиболее активны в обжаловании санкций, то они способны нанимать очень дорогие адвокатские и юридические компании, имеющие значительные ресурсы для представления сотен ходатайств, обращений, ища в каждом слове неточность, или ошибку. Это, во-первых, создает вот эти риски.

Во-вторых, информация об основаниях применения санкций — в Украине это урегулировано так же, как и у наших партнеров — это закрытые данные. Это информация, защищенная законодательством об ограниченном доступе, а в некоторых случаях имеет даже статус государственной тайны. Соответственно, ее разглашение чиновниками влечет ответственность. Такие пояснения обычно даются только в судах во время обжалований.

Что касается нормативной базы санкций в Украине. Кроме соответствующего закона , который сейчас функционирует в этой сфере, насколько вообще нормирован процесс санкционирования? Достаточно ли, по вашему мнению, нормативное обеспечение, на которое опираются органы государственной власти, и чего, возможно, не хватает?

У нас есть две ключевые проблемы на санкционном направлении в Украине. Первая — это отсутствие специального органа, занимающегося санкциями.

Прекрасно, что назначили уполномоченного президента по санкциям Владислава Власюка. Это уже определенный прорыв в этом вопросе. И Владислав сегодня действительно достаточно активно работает с общественным сектором, поэтому это немного нормировало этот процесс. Но уполномоченный не имеет штата, аппарата. Это, конечно, неэффективно. Ему требуется аппарат, четко закрепленные полномочия, возможности для сбора информации и так далее.

В этом случае, конечно, было бы эффективнее создать отдельный орган. Тем более мы видим, как такие органы сегодня создаются в Соединенном Королевстве, в Европейском Союзе. То есть наши партнеры двигаются в этом направлении, а мы здесь отстаем.

Второй вопрос – это криминализация обхода санкций. Хорошо, что у нас наказание за финансирование терроризма, когда мы можем так квалифицировать торговлю с Россией. Но если речь идет не о торговле, а о какой-то другой форме обхода санкций, то в Украине за это нет ответственности. Мы постоянно адвокатировали на международной арене, что нужно криминализировать обход санкций, и это в конце концов сделали даже на уровне Европейского Союза, но сама Украина, уже более 10 лет находящаяся в войне, еще не криминализировала обход санкций.

Это, собственно, первейшие два пункта, которые нам нужно решить — насущные вопросы, требующие решения.

Какие должны быть шаги? Это должно быть закреплено законодательно?

Да, законодательно, на уровне парламента.

Есть ли у вас данные о разработке подобных законодательных инициатив?

Да, соответствующие законопроекты разрабатывались. Но относительно создания отдельного органа - этот вопрос пока совсем забуксовал. Я не вижу, чтобы оно активно обсуждалось или стояло на повестке дня.

Что касается криминализации, разработан очередной законопроект при взаимодействии государственных органов с общественным сектором. Лидерство в этом направлении у общественной организации "Институт законодательных идей". Они работают над этим активно, в частности, Татьяна Хутор, руководитель организации. Насколько я знаю, есть шансы, что в ближайшие недели этот законопроект может быть внесен в парламент. Я бы очень хотела, чтобы это произошло. А дальше, конечно, мяч уже будет на стороне парламента.

А что вы скажете о деятельности санкционной Межведомственной рабочей группы при Кабмине? Как ее можно оценить? Является ли она эффективной, учитывая, что в нее входят руководители или заместители ключевых причастных ведомств. То есть это уровень, который вряд ли позволяет постоянно работать именно над санкционными вопросами…

Я бы назвала эту модель (работа Межведомственной рабочей группы и экспертной группы при ней) уникальным украинским изобретением, действительно показавшим свою эффективность. Да, конечно, хочется, чтобы это работало еще лучше. Но даже сегодня это очень эффективная модель, аналогов которой нет. Сейчас объясню, как она работает.

Вы правильно отметили, что в Межведомственную рабочую группу входят руководители уровня министров и их заместителей. Раньше они собирались еженедельно, сейчас — раз в две недели и непосредственно принимают решения относительно того, кого можно инициировать для применения санкций, какие изменения нужно внести и какие другие вопросы возникают на санкционном направлении. Да, эти лица, учитывая их уровень, не всегда могут заниматься деталями многих вопросов.

Но именно для этого была создана экспертная группа. Она работает при Межведомственной рабочей группе и включает те же органы, но преимущественно на уровне руководителей самостоятельных структурных подразделений.

То есть происходящее: руководители отделов, управлений, департаментов, которые занимаются санкциями в соответствующих органах, нарабатывают решения. Пока это решение прорабатывается в экспертной группе, каждый из членов этой группы общается со своим непосредственным руководителем, который, соответственно, входит в Межведомственную рабочую группу.

Представитель экспертной группы имеет возможность доложить руководителю об обсуждаемом вопросе, согласовать определенные позиции, чтобы руководитель был в курсе, внести какие-то коррективы или иное видение, организовать соответствующие дискуссии в органе. И когда вопрос поднимается на уровень Межведомственной рабочей группы, каждый член группы – министр или заместитель – уже подробно информирован своей командой из экспертной группы. Именно благодаря этому эта модель работает. Экспертная группа собирается чаще – еженедельно, иногда даже дважды в неделю.

Почему эта модель работает эффективно? Наши партнеры это подтверждают, ведь у них та же проблема: иногда трудно согласовать позиции между разными органами. Иногда разные органы конкурируют между собой. Кто-то не хочет делиться информацией, кто-то пытается показать, что он первый что-то сделал, кто-то сосредоточен на своих KPI, а у кого-то просто не налажена эффективная коммуникация. Когда каждый орган отдельно общается с другим по санкционным вопросам, это превращается в длительный и запутанный процесс.

А у нас все эти органы усадили за один стол. За этим столом сидят разведки, Национальный банк, Министерство юстиции, парламент, Офис президента, Министерство экономики, НАПК, Офис генерального прокурора и т.д. И когда все собираются за одним столом, обнаружить, что кто-то кому-то не показал или не сделал, достаточно просто. Все становится очень прозрачным и благодаря этому координация происходит очень быстро.

Мне эта модель очень нравиться. Ее, конечно, можно улучшить, но в целом она работает отлично.

Улучшить каким образом — опять же через создание отдельного органа?

Да, должен быть орган на постоянной основе, который будет заниматься санкциями. А упомянутая модель экспертной группы и Межведомственной рабочей группы будет фактически помогать этому органу, то есть на уровне руководителей управлений, занимающихся санкциями. Это нужно, чтобы у этого органа не было слишком много полномочий и обеспечивалась коллективная работа.

Что дало бы создание единого органа? Во-первых, в нем собиралась бы вся информация, касающаяся санкций. Ведь сегодня, когда все работает в режиме рабочей группы, найти какую-то информацию не так-то просто — ее нужно искать в разных органах.

Во-вторых, аппарат этого органа сможет готовить соответствующие аналитические материалы. Он будет единственным "окном", из которого все будет выходить. Соответственно, члены упомянутых групп, межведомственной и экспертной, могут быть прикомандированы в этот орган, чтобы больше погружаться в санкционные вопросы.

Также создание такого органа сняло бы много точечных бюрократических вопросов, возникающих в вопросе применения санкций. Потому что экспертная и Межведомственная рабочая группа – это модель для наработки решений, но затем должна быть и реализация каждого из этих решений.

Вы в свое время работали в должности руководителя направления минимизации коррупционных рисков в санкционной политике в НАПК. Можете сказать, в чем заключалась эта работа и насколько, так сказать, часты случаи коррупционных действий в вопросе санкций?

После начала полномасштабного вторжения мы поняли (говоря "мы", я имею в виду НАПК), что санкции займут большую часть жизни Украины. Прежде всего потому, что они касаются крупного российского бизнеса, российских олигархов, которые, давайте будем откровенны, являются одними из чемпионов мира в даче взяток. У них есть что давать, они умеют это делать. И это вообще является одним из их основных навыков, благодаря которому они доросли до своего места в Кремле.

Мы понимали, что это будет очень высокорискованная с точки зрения коррупции область. И при этом мы осознавали, что если будем работать с коррупционными рисками нашими стандартными инструментами — это публичность, это расследование нарушений (хотя расследование — это уже больше сфера НАБУ), представление материалов и тому подобное — это может негативно сказаться на имидже Украины на международной арене.

И даже это не самое ужасное. Хуже всего, что это может подорвать доверие всего мира к санкциям как инструменту. Это быстро будет использовано Россией для дискредитации санкций, мол, "санкции — это коррупция".

Тогда мы подумали, как мы можем работать с коррупционными рисками, чтобы прежде всего не допустить коррупционных правонарушений. Мы понимали, что молчание не будет означать отсутствие таких нарушений. Кроме того, мы знаем, что наши журналисты достаточно сильны, реально мощный источник влияния. Мы также отдаем себе отчет в том, что в Украине всегда была демократия, и свобода является нашей религией. Поэтому эта информация все равно бы вышла в публикациях — в вашем издании, на Радио Свобода, у Бигуса. Так что нужно было искать альтернативы.

И мы нашли форму: НАПК фактически села за каждый стол в государстве, где обсуждаются вопросы санкций. Мы присутствовали буквально за каждым санкционным столом. И, с одной стороны, само присутствие НАПК за столом существенно повлияло на принятие санкционных решений. С другой стороны, мы видели сам процесс наработки решений и могли своевременно выявлять коррупционные риски или возможные схемы, воздействуя на них на этапе зарождения. Мы не давали реализовываться коррупционным замыслам, если таковые появлялись, и это очень помогло.

Не было ни одного случая, когда НАПК заявляло: "Этого нельзя делать из-за коррупционных рисков", а потом кто-то шел и делал это. Все понимали, насколько это чувствительная сфера, и благодаря этому мы прошли эти два с половиной года. Конечно, были определенные скандалы в медиа, но их было очень мало по сравнению с тем, что могло бы быть, и по каждому из них есть конкретные ответы на вопросы.

Известно, что раньше вокруг санкционной тематики и в Украине, и за рубежом работали ряд независимых групп, которые кроме официального пути – сотрудничества с теми же государственными органами – применяли и менее официальные инструменты. Что подразумевается? Речь идет об информировании партнеров сотрудничающих с Россией компаний, о мерах по широкому публичному освещению участия таких компаний в сотрудничестве с РФ, влиянии на клиентов таких компаний и т.д. Насколько эта деятельность была эффективной?

Да, действительно, были и письма, и цветы, и LinkedIn — разные-разные формы. Эта работа была полезна и приносила значительные результаты. Мы видим, сколько компаний вышло из России в 2022 году. Ускоряла этот процесс, в частности, и эта деятельность. Было заметно, как в некоторых компаниях, когда их партнеры или инвесторы получали письма, директора этих компаний поднимали этот вопрос на правлении, а сотрудники собирались и готовили коллективные обращения по поводу того, что компании остаются на российском рынке.

Сегодня эта работа уже не ведется так активно, потому что на российском рынке в основном остались те, на кого такие письма не действуют. Поэтому сегодня для таких компаний нужно применять другие, более серьезные инструменты.

А как, по вашему мнению, Украине все же стоит относиться к компаниям, которые, оставаясь в России, ведут или хотят вести бизнес в Украине? Смоделируем ситуацию – например, есть зарубежная компания, которая сохранила бизнес в России, и вот она предлагает выйти на украинский рынок, построить здесь какие-то мощности, платить здесь налоги. Как к такой компании правильно было бы относиться в наших нынешних условиях?

Здесь имеет значение, о какой компании идет речь. Если говорим о фармацевтике, то возникают большие вопросы, выйдут ли такие компании вообще с российского рынка и можем ли мы жестко требовать от них выхода. Почему? Потому что есть устав ООН, регулирующий сферы, на которые не должны распространяться санкционные ограничения. На самом деле, есть две основные сферы: фармацевтика и продовольственная безопасность (food security).

Что касается вашего вопроса, то нужно пооимать, на каких условиях такие компании могут работать в Украине. Готовы ли они зайти на общих условиях и не пользоваться никакими льготами, которые мы сегодня предоставляем инвесторам. Ведь в Украине сегодня много разных льготных программ для инвесторов — это касается и налогообложения, и аренды земли, и подключения к сетям, также есть "инвестиционная няня" и бронирование сотрудников. Мы обязательно должны лишить их всех этих льгот.

Следующий вопрос будет ли такая компания платить специальный налог в Украине с доходов, полученных в российском бюджетном поле. Если вы остаетесь на российском рынке, должны платить в украинский бюджет.

Еще один вопрос — вообще нужна ли Украине эта компания на рынке. Одно дело, когда компания выходит на рынок, где нет украинских или иностранных конкурентов. Другое — когда компания с российскими доходами выходит на рынок, где есть активная конкуренция с украинскими производителями и компаниями из стран-партнеров, фактически вышедших из России. Такая компания, получая доход от российского рынка, будет в более выгодном положении, чем не зарабатывающие в России. Зачем нам такая компания здесь?

Если это компания из страны-партнера, если у рынка нет активной конкуренции, если компания осуждает войну, прозрачно демонстрирует свою деятельность в России, не участвует в схемах обхода санкций и взаимодействует с Украиной… Возможно, даже проводит антивоенные пиар-кампании. К примеру, Coca-Cola или PepsiCo могли бы на своих бутылках писать "Поддержи Украину" или за рубежом — Stand with Ukraine, использовать эти призывы в рекламе.

Поэтому, если такие компании прозрачны, а их выход на украинский рынок — это вклад в безопасность Украины, то откровенно говоря, чем больше международных компаний будут иметь здесь производственные мощности, тем больший интерес к Украине со стороны западных стран. Поэтому если они действительно готовы создать производственные мощности и рабочие места — почему нет? Мы можем это обсуждать.

Это не должно быть черно-белая история — только "да" или "нет". Каждая ситуация может иметь свои особенности. Тем более компании могут дать обязательства, например: мы выходим на украинский рынок и обязуемся к 2025 году или к концу первого полугодия 2025 года выйти с российского рынка. И вот вам план выхода с русского рынка. Это тоже абсолютно уместная форма.