"Перестановка кроватей" на таможне: чего ждать от очередной реформы и кто наживается на популярных схемах контрабанды

Автор: Женя Хамстер
Дата публикации: 02 декабря, 08:00

Автор

К сожалению, в Украине сформирован устойчивый спрос на контрабанду

Украинские таможенные органы ожидает очередная реформа. В конце октября вступил в силу закон о перезагрузке таможни, на которую эксперты возлагают значительные надежды. Он призван не столько сломать конкретные контрабандные схемы, сколько вообще попытаться их исключить путем изменения принципов работы таможенных органов и внедрения контроля над ними зарубежных экспертов.

"Телеграф" исследовал, на каких таможенных сделках сейчас больше всего теряет украинский бюджет, почему их до сих пор не удалось остановить и какие перспективы имеет очередная попытка реформирования таможни.

Серая зона: годы реформ с нулевым эффектом

Таможня – равняется коррупция. Так считает большинство украинцев, отдавая таможне первое место среди наиболее коррумпированных и неэффективных государственных структур в Украине. Это также подтверждается недавней аналитикой, подготовленной совместно ISET, CASE Украина и "Экономической экспертной платформой" (ЭЭП), согласно которой самый большой годовой оборот теневых средств в стране – от 340 до 540 млрд грн – приходится именно на противоправные операции в таможенной сфере. Такие операции должна предупреждать Государственная таможенная служба (ГТС), но почему-то этого не делает.

На самом деле причины этого "почему-то" давно известны – таможня всегда была до сих пор остается кормушкой для коррумпированных работников ГТС, и не только их. В коррупционные таможенные схемы сегодня хорошо интегрированы и сотрудники правоохранительных органов, и чиновники местного уровня, и даже владельцы высоких министерских кабинетов, которые благодаря своим полномочиям оказывают влияние на работу таможни и, соответственно, всегда не прочь получить за это свой "процент".

Следовательно, показательные попытки превратить украинскую таможню в "эффективный инструмент наполнения бюджета" и "действенный орган противодействия незаконным схемам", которые продолжались с момента обретения Украиной независимости, в основном напоминали известный мем "пчелы против меда".

В результате этих попыток украинская таможня пережила несколько трансформаций, побывав Государственным таможенным комитетом, впоследствии Государственной таможенной службой, затем подчиненной структурой в составе Министерства доходов и сборов и Государственной фискальной службы. И наконец в 2019 году снова стала якобы отдельной "новой таможней", вернув себе прежнее название ГТС.

Уже при президентстве Зеленского было несколько публичных шагов по "системному реформированию" украинской таможни. Так, в июле 2019 года тогдашний премьер Владимир Гройсман подписал распоряжение о реализации мер по реформированию налоговой и таможенной служб. В мае 2020 года аналогичный документ, уже отдельно по таможне, издало и правительство Дениса Шмыгаля. Планируемое реформирование должно было касаться как изменения организационной структуры таможенных органов, так и усиления их институциональной способности и улучшения материального обеспечения.

Кроме презентации общих правительственных планов, было даже осуществлено несколько вполне реальных действенных мер, направленных на то, чтобы сломать хребет коррупционной основе украинской таможни. Такими шагами эксперты считают, например, назначение в 2019 году главой ГТС незамазанного в таможенном схематозе Макса Нефьодова, массовое увольнение в 2021 году работников и руководителей наиболее "засвеченных" в коррупции местных подразделений ГТС, введение в 2021-м и 2023 годах персональных санкций против наиболее активных бизнесменов-контрабандистов.

С чем боремся

Сегодня на украинской границе действует целая система обхода таможенных правил, то есть система тех нарушений таможенного законодательства, которую совместно используют как нечестный бизнес во избежание уплаты соответствующей пошлины или налогов, так и чиновники, прежде всего таможенники, которые имеют в ней свой коррупционный интерес. В данном исследовании "CASE Украина" можно найти лаконичную, но достаточно полную классификацию таких схем. В частности, в сфере незаконного импорта, аналитики насчитали 4 основные группы незаконных таможенных сделок.

Во-первых, это "искаженное декларирование" (перемещение с сокрытием от таможенного контроля). Схема предусматривает манипуляции с разрешительными и сопроводительными документами на товар путем умышленного занижения показателей — таможенной стоимости, веса, количества, а также замены характеристик и качества товара, замены кодов или подкатегории товара. В результате импортер имеет возможность существенно занизить подлежащие уплате таможенные платежи. По заключению экспертов, одной из особенностей схемы является привлечение к ним коррумпированных работников таможенных органов.

Во-вторых, это перемещение вне таможенного контроля ("черная контрабанда"). При этом к "черным контрабандистам" эксперты относят как тех, кто пересекает границу вне пунктов пропуска, так и тех, кого таможенники пропускают через такие пункты без проверок, за взятку.

В третьих, это злоупотребление льготами, предоставленными как международными договорами, так и отечественным законодательством. Например, это может быть маскировка промышленных партий товаров под личный импорт ("пиджаки") или курьерские отправления, перевозки в дипломатическом багаже ("дипломаты"), схемы ввоза по дьюти-фри, под видом индивидуальных почтовых отправлений ("почта") и т.д. Участие таможенников в таких схемах, прежде всего, сводится к тому, чтобы их "не видеть".

В-четвертых, это так называемый "прерванный импорт", когда товар ввозится для продажи согласно режимам, не предусматривающим таможенные платежи, но затем "исчезает", или оформляется его фиктивный вывоз. Схема имеет несколько подвидов, среди которых транзит, временный ввоз или вывоз, таможенный склад, переработка на таможенной территории или за пределами таможенной территории. Такие схемы очень непросто отслеживать, ведь при перемещении через таможенный контроль с документами у таких партий товара нередко все в порядке, а чудеса начинаются уже после попадания на территорию Украины.

Что касается незаконного экспорта, то в исследовании среди самых опасных упоминаются прежде всего схемы фиктивного предпринимательства, и в частности "карусельное мошенничество", которое заключается в многократной перепродаже экспортируемого товара (иногда только на бумаге) с целью возмещения НДС или просто невозврата государству валютной выручки. Особую актуальность этот вопрос приобрел в связи с активизацией "черных зернотрейдеров", ежегодные убытки от деятельности которых, по разным данным, могут достигать десятков миллиардов гривен. Нередко реализация таких схем связана с отсутствием надлежащего контроля над экспортируемой продукцией или даже умышленным игнорированием нарушений со стороны ответственных чиновников, в том числе и таможенных.

Что и как должен решить закон о перезагрузке

Понятно, что подавляющее большинство из упомянутых выше схем невозможно без непосредственного участия заинтересованных должностных лиц, которые их прикрывают, сопровождают и организуют. Следовательно, когда речь идет о реформе таможни, то нужно в первую очередь говорить о мерах, направленных на разрушение системы коррупционных и других противоправных связей и отношений, которая не только обеспечивает, но и вообще позволяет незаконные сделки на таможне. И уже следующим шагом – о повышении общей эффективности работы таможни.

Именно на решение этих ключевых вопросов и направлен "закон о перезагрузке таможни", который вступил в силу 31 октября 2024 года. Итак, какие проблемы призван решить этот закон?

В первую очередь это отсутствие субъектности и независимости таможни и, в частности, политической независимости руководства ГТС. Сейчас эксперты, анализирующие деятельность таможенных органов, называют такую ситуацию среди главных причин как неэффективной работы таможни в целом, так и массовой вовлеченности ее работников в коррупционные схемы.

Связано это с тем, что руководитель ГТС пока абсолютно не контролирует назначение руководителей на местах или по направлениям – все решают "наверху". И не только в Минфине, который формально опекает таможню, иногда на такие назначения оказывает влияние позиция руководства ОП, силовых структур, местных органов власти и т.д. В результате глава ГТС может сколько угодно предлагать на согласование профессиональную кандидатуру, но ее просто не пропустят, подсунув в конце концов "нужного" человека, обычно причастного к обеспечению соответствующих коррупционных схем.

Кстати, сами должности таможенников в такой ситуации также становятся коррупционным товаром. Недавно, например, НАБУ и САП закончили дело, где "на кону" были должности руководителей Львовской, Волынской и Черновицкой таможен.

"НАБУ и САП открыли материалы дела о группе лиц, которая планировала "поставить нужных людей" на руководящие должности в территориальных органах Государственной таможенной службы для организации коррупционных схем. По данным следствия, 1 млн долл. США предлагали за должность руководителя Львовской таможни, а должности руководителей Волынской и Черновицкой таможен оценили в 500 тыс. долл. США соответственно. Кроме того, участники группы рассчитывали на то, что руководство Гостаможслужбы "не будет замечать" коррупционные схемы на этих таможнях в обмен на половину незаконно полученных доходов. 4 июля 2024 преступные намерения разоблачили. Двум лицам сообщили о подозрении по ч. 2 ст. 15 ч. 4 ст. 27 ч. 4 ст. 369 УК Украины", — говорится в сообщении НАБУ.

По данным СМИ, одним из фигурантов данного дела является Назар Шептицкий, пасынок генерального директора Киевского научно-исследовательского института судебных экспертиз Александра Рувина. Сайт bihus.info пишет, что посредником сделки был Руслан Черкасский (бывший заместитель главы таможни, уже уволен), а сообщником Шептицкого был его знакомый Олег Гаталяк. "С Волынской таможни в случае успеха "партнеры" планировали получать около 2 миллионов долларов ежемесячно, из которых половину оставлять себе", — отмечают расследователи.

Следует отметить, что отсутствие субъектности таможни влечет еще одну производную проблему — чрезмерную интегрированность (в худшем коррупционном понимании) в дела таможни правоохранительных органов. Об аномальном влиянии силовиков на таможню как о критической проблеме говорят не только эксперты, но и депутаты и даже представители правительства.

Иногда (хотя и не слишком часто) конкретные случаи причастности силовиков к коррупции на таможне и конкретные фамилии даже получают публичную огласку. Как случай с недавними обысками ГБР, проведенными у одного из руководителей Центрального управления Службы безопасности Украины Тараса Тимощука. Дело связано с коррупцией на Ровенской таможне, где начальник одного из управлений в сговоре с другими должностными лицами Государственной таможенной службы наладил получение взяток за "помощь" компаниям в беспрепятственном прохождении таможенного контроля.

Известный украинский расследователь Евгений Плинский считает, что проблема стала настолько системной, что на таможне пока ни одна коррупционная сделка не обходится без участия силовиков. "Без предварительного согласования кого-то из СБУ, ГБР, БЭБ + прокуратура + Госпогранслужба + во время войны добавилась военная администрация – запуск схем системной контрабанды невозможен и на таможне тебя даже не примут. Контрабандный тариф включает все эти структуры, а сама таможня стоит в конце пищевой цепочки по остаточному принципу. Ее задача – чисто технически пропускать то, что она пропускать не должна, и иметь с этого свою долю", — пишет Плинский. Он также добавляет, что, кроме "контролирующего" влияния, силовики присутствуют в таможенных органах и на "кадровом" уровне, в частности Киевской таможней сегодня руководит экс-СБУшник Сергей Силюк, а Львовской – также бывший работник СБУ Андрей Кузник.

Как будет решать эти проблемы "закон о перезагрузке"? Во-первых, через внедрение открытой конкурсной процедуры назначения самого руководителя таможни, которая будет контролироваться независимыми зарубежными экспертными организациями, по примеру аналогичного назначения руководства БЭБ на ВАКС. Его будет выбирать конкурсная комиссия из шести человек, половина из которых — представители зарубежных партнеров. Именно у них и будет решающий голос.

Согласно новому закону, глава ГТС теперь будет иметь независимость и более широкие кадровые полномочия, в частности, сможет самостоятельно назначать как своих заместителей, так и руководителей территориальных подразделений и их заместителей.

Ужесточена ответственность и самого председателя ГТС – закон предусматривает проведение регулярного аудита в его деятельности (после 1 и 3 лет в должности). Отрицательные выводы которого будут означать его увольнение.

Следующая ключевая проблема в прицеле "закона о перезагрузке" — отсутствие надлежащего контроля за эффективностью деятельности сотрудников таможни и, в частности, ее руководящего состава на местах. Сюда же можно отнести и отсутствие механизмов должной оценки компетентности работников таможни, а главное – их добродетели. В результате есть ситуация, когда таможенник, которого, условно, ранее поймали на нарушении в Одесском регионе, отделывается выговором, "ротируется" на Львовщину и продолжает свою противоправную деятельность уже на новом месте.

На слуху громкий случай с Михаилом Бурдейным, волынским таможенником, которого еще в июне 2021 года ГБР поймало на перевозке в багажнике Audi Q7 700 тыс. долларов. Тогда правоохранители безапелляционно заявили, что смогли прекратить незаконные схемы на Волынской таможне. "Установлено, что некоторые должностные лица за неправомерную выгоду способствуют незаконному перемещению грузов через государственную границу без уплаты таможенных платежей. Схема организована сотрудниками руководящего звена Волынской таможни. Начальник одного из ее таможенных постов (речь как раз о Бурдейном. — Ред.) систематически собирал и аккумулировал у себя полученные деньги, часть которых распределял между другими правоохранительными структурами", — говорилось в тогдашнем сообщении ГБР.

Но в конце концов расследование закончилось громким пшиком. Детективы так и не смогли (некоторые эксперты считают, что намеренно "не захотели") доказать, что эти деньги были "черной кассой", которую Бурдейный вез с Волыни в Киев, чтобы поделиться с подельниками, и сняли с него обвинения. А осенью 2024 года он получил новую повышенную должность на таможне.

История с Бурдейным оставляет после себя чувство какой-то фантасмагоричности. Нерядовой сотрудник таможни в рабочий день (Бурдейного остановили в четверг) на дорогой машине через всю страну везет 700 тысяч долларов наличными, и потом рассказывает, что просто работал курьером у знакомого бизнесмена. А бизнесмен, так переживавший за деньги, что даже "нанял" для их перевозки целого начальника таможенного поста, почему-то не забирает их себе, а "добровольно" перечисляет на ВСУ. Действительно из области фантастики.

Чтобы снять вопрос с добросовестностью и компетентностью таможенников, в законе предусмотрена глобальная переаттестация всех работников таможни. Саму переаттестацию будут проводить комиссии из 12 человек, шесть из которых будут делегированы главой ГТС, и еще шесть – опять же – представители международных организаций. Интересно, что провалившего переаттестацию таможенника не просто уволят — он не сможет работать в этой сфере 10 лет.

Для повышения мотивации таможенников в законе отдельно указан достойный размер оплаты труда (от 25 тыс. грн. для сотрудников региональных таможен), а также введение дополнительных выплат и надбавок.

Еще одно нововведение – проверка добросовестности. Образ жизни и состояния таможенников на этапе их отбора отныне будет изучать специальная комиссия. Кроме того, претенденты на должность должны будут пройти проверку на полиграфе.

Срок общей переаттестации таможенников законом предусмотрен немалый – три года. При этом руководящий состав должен быть переаттестован быстрее – в течение 18 месяцев.

Следовательно, моментальных изменений, считают эксперты, ждать не стоит. Хотя некоторые результаты, скорее всего, можно будет заметить уже в следующем году. Народный депутат, первый заместитель главы комитета ВР по вопросам финансов, налоговой и таможенной политики Ярослав Железняк рассказал "Телеграфу", что существенные изменения должны начаться следующим летом, когда состоятся первые ротации руководства территориальных подразделений. А уменьшение влияния силовиков можно будет ожидать уже после назначения нового руководителя таможни в первой половине 2025 года.

"У Макса Нефьодова как-то получилось – когда он пришел, то просто выставил их (представителей силовых структур. — Ред.) всех за таможенные посты. Когда придет новый глава таможни, только от его воли будет зависеть, чтобы ни одного из них не было на таможенных постах, как это и предусмотрено законом", — говорит Ярослав Железняк.

В свою очередь координатор экспертных групп Экономической экспертной платформы, ассоциированный эксперт CASE Украина Олег Гетман считает, что точкой отсчета может стать уже март следующего года, когда планируется проведение конкурса на нового руководителя ГТС.

"Как только мы увидим, что избрали нового главу таможни — это плюс-минус февраль-март, с тех пор должны начаться существенные изменения. Если этот глава будет по качеству, хотя бы как был первый глава НАБУ, то изменения начнутся уже со следующего дня, потому что ключевое – это руководитель. А общие существенные изменения начнутся, когда будет перезагружен международниками весь руководящий состав таможни, около тысячи человек, это где-то до конца 25-го года", — полагает Гетман.

Что кроме "перезагрузки"?

Конечно, было бы неправильно говорить, что после внедрения "закона о перезагрузке" все проблемы и противоправные схемы на таможне сразу прекратятся, и она заработает со 100-процентной отдачей. Есть и ряд других направлений, требующих существенного внимания в контексте повышения эффективности ее работы.

Одним из главных, по мнению экспертов, есть внедрение систем обмена данными между таможенной службой Украины и таможенными службами ее стран-партнеров. Введение такой системы предусмотрено соответствующим указом президента еще с 2019 года, но, к сожалению, пока этот процесс находится в определенном ступоре, и не совсем понятно, когда ждать сдвигов, поскольку партнеры Украины не идут в этом вопросе навстречу.

"Они просто отшивают нас, не хотят делиться данными, игнорируя наши обращения без объяснения причин", — объясняет Ярослав Железняк.

Об этом же говорит и Олег Гетман, отмечая, что в процессе обновления украинской таможни это направление, безусловно, должно быть одним из главных.

"Сейчас только две или три страны открыли для нас этот обмен. И сложно сказать, когда это заработает с другими. По каждой стране какие-то разные обстоятельства. Одна страна пишет, что не готовы какие-либо технические условия, нужно что-то дорабатывать. Другая — что не хватает нормативки с нашей стороны. И так по основным партнерам, это что-то из 20 стран. Вот с Турцией наконец открыли, а наши крупнейшие партнеры, по которым это нам на самом деле нужно — Германия, Италия, Польша, Британия, — с ними пока процесс не двигается. Китай вообще отказывается сотрудничать. Ему, похоже, нравится нынешняя ситуация, и ему без разницы каким образом — "вчерную", "всерую", "вбелую" — будут двигаться его товары, главное, чтобы они двигались… Пока это все сложные истории, но, насколько мне известно, Украина над этим продолжает работать", — говорит Олег Гетман.

По его мнению, решение проблемы обмена таможенной информацией вместе с перезагрузкой таможенных органов – это около 80% необходимых первоочередных изменений, которые могут существенно улучшить работу украинской таможни.

"Я считаю, что полная перезагрузка, если она состоится — это уже 50 процентов дела. Открыть обмен информацией со всеми крупнейшими странами-партнерами — это еще около 20 или 30 процентов. Все остальное — что было или будет сделано — криминализация контрабанды, имплементация каких-то узких директив ЕС, техническое переоснащение таможни — это необходимые, но скорее вспомогательные изменения", — считает Гетман.

Не только таможня

Несмотря на определенный оптимизм, который выражают специалисты относительно перспектив работы таможни после полноценного запуска "закона о перезагрузке", пока есть понимание, что одной реформы таможни для остановки схем серого импорта и контрабанды будет мало. Дело в том, что хотим мы этого или нет, но сегодня такие схемы — уже существенная часть экономики страны. И неправильно говорить, что только "теневой" экономики – ведь объемы нелегального импорта существенно влияют на эффективность работы "белого" бизнеса, разрушая конкуренцию на многих рынках. Некоторые товары, например та же техника Apple в Украине, вообще сегодня ввозятся контрабандой или по "серым" схемам.

На контрабанде массово стремится зарабатывать украинский бизнес. Контрабанда пользуется спросом у потребителя, потому что она дешевле товара, ввезенного "по-белому". Вокруг контрабанды, наконец, выстроены многочисленные горизонтальные коррупционные связи на уровне бизнес – правоохранители – местные власти – суды в разных комбинациях. Проще говоря, в Украине сформирован устойчивый спрос на контрабанду, который вряд ли удастся побороть одной реформированной таможней.

"Таможня – это только первый барьер на пути из серого импорта и контрабанды. Далее нужно уменьшать стимулы и возможности распространения этого серого импорта и контрабанды внутри страны. Следовательно, нужна перезагрузка Нацполиции, которая должна отлавливать предпринимателей, реализующих эту продукцию "вчерную". Нужна перезагрузка налоговой, которая должна отслеживать реализацию серого импорта. В конце концов — судебная система, здесь просто непочатый край работы. Поэтому, по моему мнению, комплекс мероприятий должен выглядеть так: полная перезагрузка международниками БЭБ, налоговой, таможни, Нацпола, службы финмониторинга и завершение судебной реформы", — считает Олег Гетман.

Следовательно, конечный результат борьбы с серым импортом и контрабандой, как видим, будет зависеть от того, будет ли власть в Украине проводить реформы по каждому из этих направлений. Хватит ли на это политической воли у руководства страны – покажет время.

В ближайшее время мы также собираемся напомнить читателям, кто среди таможенников и нечестных бизнесменов причастен к самым известным скандалам, связанным с коррупцией на таможне. Не переключайтесь.