"Перестановка ліжок" на митниці: чого чекати від чергової реформи, та хто наживається на популярних схемах контрабанди

На українські митні органи очікує чергова реформа. Наприкінці жовтня набув чинності закон про перезавантаження митниці, на який експерти покладають значні надії. Він покликаний не стільки зламати конкретні контрабандні схеми, скільки взагалі спробувати їх унеможливити через зміну принципів роботи митних органів і впровадження контролю за ними закордонних експертів.

"Телеграф" досліджував, на яких митних оборудках наразі найбільше втрачає український бюджет, чому їх досі не вдалося зупинити та які перспективи має чергова спроба реформування митниці.

Сіра зона: роки реформ з нульовим ефектом

Митниця – дорівнює корупція. Так вважає більшість українців, віддаючи митниці перше місце серед найбільш корумпованих та неефективних державних структур в Україні. Це також підтверджується недавньою аналітикою, підготовленою спільно ISET, CASE Україна та "Економічною експертною платформою" (ЕЕП), згідно з якою найбільший річний оборот тіньових коштів в країні – від 340 до 540 млрд грн – припадає саме на протиправні операції у митній сфері. Такі операції мала б упереджувати Державна митна служба (ДМС), але чомусь цього не робить.

Насправді причини цього "чомусь" давно відомі – митниця завжди була і досі лишається годівничкою для корумпованих працівників ДМС, і не тільки їх. В корупційні митні схеми сьогодні добряче інтегровані й співробітники правоохоронних органів, і чиновники місцевого рівня, і навіть власники високих міністерських кабінетів, які завдяки своїм повноваженням мають вплив на роботу митниці та, відповідно, завжди не проти отримати за це свій "відсоток".

Відтак показні спроби перетворити українську митницю на "ефективний інструмент наповнення бюджету" і "дієвий орган протидії незаконним схемам", які тривали від моменту здобуття Україною незалежності, переважно нагадували відомий мем "бджоли проти меду".

У результаті цих спроб українська митниця пережила кілька трансформацій, побувавши Державним митним комітетом, згодом Державною митною службою, потім підпорядкованою структурою у складі Міністерства доходів і зборів та Державної фіскальної служби. І нарешті у 2019 році знову стала начебто окремою "новою митницею", повернувши собі колишню назву ДМС.

Вже за часів президентства Зеленського було декілька публічних кроків щодо "системного реформування" української митниці. Так, у липні 2019 року тодішній прем’єр Володимир Гройсман підписав розпорядження щодо реалізації заходів з реформування податкової та митної служб. У травні 2020 року аналогічний документ, вже окремо по митниці, видав і уряд Дениса Шмигаля. Заплановане реформування мало стосуватися як зміни організаційної структури митних органів, так і посилення їх інституційної спроможності й покращення матеріального забезпечення.

Окрім презентації загальних урядових планів, було навіть здійснено кілька цілком реальних дієвих заходів, спрямованих на те, аби зламати хребет корупційній основі української митниці. Такими кроками експерти вважають, наприклад, призначення у 2019 році головою ДМС незамазаного у митному схематозі Макса Нефьодова, масове звільнення у 2021 році працівників та керівників найбільш "засвічених" у корупції місцевих підрозділів ДМС, введення у 2021 та 2023 роках персональних санкцій проти найбільш активних бізнесменів-контрабандистів.

Але зрештою і це не допомагало – система "переварила" ці зміни, і станом на кінець 2024 року український митний кордон все ще лишається дірявим для контрабанди і полем для корупційних порушень. А обіцяних посадок відомих контрабандистів і корумпованих митників ми так і не дочекалися. Навіть у такій гучній справі, як справа "короля контрабанди" Вадима Альперіна. Наразі і сам "контрабандний король", і одна з підозрюваних у справі колишня заступниця керівника енергетичної митниці Аліна Скомарова (за "дивним" збігом обставин — рідна сестра одного з керівників детективів НАБУ, що і займається справою Альперіна) — перебувають на свободі. І не факт, що справу найближчим часом не закриють, як до того десятки інших справ.

Тим часом за даними дослідження ISET, "CASE Україна" та ЕЕП щорічні втрати бюджету через неефективну роботу митної системи (зокрема, через недобір належних податків, митних зборів, акцизів) становлять на рівні від 120 до 167 млрд грн/рік, або понад 4 млрд доларів. Про аналогічні цифри говорять й інші експерти. Навіть провладні політики називають цифру у 100 млрд. Це цілком співвимірно з сумою, якої не вистачає, аби якщо не закрити повністю, то суттєво перекрити поточну діру в українському бюджеті. Схоже, це нарешті побачили навіть в уряді та в ОП, які, як відомо, активно шукають "гроші на війну".

Можливо, саме цим і викликані останні кроки на шляху покращення роботи митниці, яких за останній час здійснено декілька. Від спроб заблокувати конкретні напрямки незаконного експорту та посилення відповідальності за контрабанду, до законодавчих змін щодо роботи самої митниці, які в перспективі можуть справити тектонічний вплив на ситуацію. Саме такою "тектонічною" зміною може стати Закон "Про внесення змін до Митного кодексу України щодо встановлення особливостей проходження служби в митних органах та проведення атестації посадових осіб митних органів". Або, як його вже назвали, "закон про перезавантаження митниці".

З чим боремося

Сьогодні на українському кордоні діє ціла система обходу митних правил, тобто система тих порушень митного законодавства, яку спільно використовують як нечесний бізнес для уникнення сплати відповідного мита чи податків, так і чиновники, передовсім митники, які мають у ній свій корупційний інтерес. У згаданому дослідженні "CASE Україна" можна знайти лаконічну, але досить повну класифікацію таких схем. Зокрема, у сфері незаконного імпорту, аналітики нарахували 4 основні групи незаконних митних оборудок.

По-перше, це "викривлене декларування" (переміщення з приховуванням від митного контролю). Схема передбачає маніпуляції з дозвільними та супровідними документами на товар шляхом навмисного заниження показників — митної вартості, ваги, кількості, а також підміни характеристик і якості товару, підміни кодів чи підкатегорії товару тощо. У результаті імпортер має можливість суттєво занизити належні до сплати митні платежі. За висновком експертів однією з особливостей схеми є залучення до них корумпованих працівників митних органів.

По-друге, це переміщення поза митним контролем ("чорна контрабанда"). При цьому до "чорних контрабандистів" експерти відносять як тих, хто перетинає кордон поза пунктами пропуску, так і тих, кого митники пропускають через такі пункти без перевірок, за хабар.

По-третє, це зловживання пільгами, наданими як міжнародними договорами, так і вітчизняним законодавством. Наприклад, це може бути маскування промислових партій товарів під особистий імпорт ("піджаки") чи кур’єрські відправлення, перевезення у дипломатичному багажі ("дипломати"), схеми ввозу по дьюті-фрі, під виглядом індивідуальних поштових відправлень ("пошта") тощо. Участь митників у таких схемах передовсім зводиться до того, аби їх "не бачити".

По-четверте, це так званий "перерваний імпорт", коли товар ввозиться для продажу за режимами, які не передбачають митних платежів, але потім "зникає", або оформлюється його фіктивне вивезення. Схема має декілька підвидів, серед яких транзит, тимчасове ввезення або вивезення, митний склад, перероблення на митній території або за межами митної території тощо. Такі схеми дуже непросто відстежувати, адже при переміщенні через митний контроль з документами у таких партій товару нерідко усе в порядку, а "чудеса" починаються вже після потрапляння на територію України.

Щодо незаконного експорту, в дослідженні серед найнебезпечніших згадуються передовсім схеми фіктивного підприємництва, і зокрема "карусельне шахрайство", яке полягає у багаторазовому перепродажі експортованого товару (інколи лише на папері) з метою відшкодування ПДВ, або просто неповернення державі валютної виручки. Особливої актуальності це питання набуло у зв’язку з активізацією "чорних зернотрейдерів", щорічні збитки від діяльності яких, за різними даними, можуть сягати десятків мільярдів гривень. Нерідко реалізація таких схем пов’язана з відсутністю належного контролю за експортованою продукцією або навіть умисним ігноруванням порушень з боку відповідальних чиновників, у тому числі й митних.

Що і як має вирішити закон про перезавантаження

Зрозуміло, що переважна більшість зі згаданих вище схем неможлива без безпосередньої участі зацікавлених посадових осіб, які їх прикривають, супроводжують і організовують. Відтак коли мова йде про реформу митниці, то варто у першу чергу говорити про заходи, спрямовані на руйнування системи корупційних та інших протиправних зв’язків і відносин, яка не лише забезпечує, а й взагалі уможливлює незаконні оборудки на митниці. І вже наступним кроком – про підвищення загальної ефективності роботи митниці.

Саме на вирішення цих ключових питань і спрямований "закон про перезавантаження митниці", який набув чинності 31 жовтня 2024 року. Отже, які проблеми покликаний вирішити цей закон?

Насамперед це відсутність суб’єктності та незалежності митниці, та, зокрема, політичної незалежності керівництва ДМС. Наразі експерти, які аналізують діяльність митних органів, називають таку ситуацію серед головних причин як неефективної роботи митниці в цілому, так і зокрема масової залученості її працівників до корупційних схем.

Пов’язано це з тим, що керівник ДМС наразі абсолютно не контролює призначення керівництва на місцях чи за напрямками – все вирішують "нагорі". І не тільки у Мінфіні, який формально опікає митницю — часом на такі призначення має вплив позиція керівництва ОП, силових структур, місцевих органів влади тощо. У результаті голова ДМС може скільки завгодно пропонувати на погодження фахову кандидатуру, але її просто не пропустять, підсунувши зрештою "потрібну" людину, зазвичай причетну до забезпечення відповідних корупційних схем.

До речі, самі посади митників за такої ситуації також стають корупційним товаром. Нещодавно, наприклад, НАБУ і САП закінчило справу, де "на кону" були посади очільників Львівської, Волинської та Чернівецької митниць.

"НАБУ і САП відкрили матеріали справи щодо групи осіб, яка планувала "поставити потрібних людей" на керівні посади в територіальних органах Державної митної служби для організації корупційних схем. За даними слідства, 1 млн дол. США пропонували за посаду керівника Львівської митниці, а посади очільників Волинської та Чернівецької митниць оцінили в 500 тис. дол. США та 200 тис. дол. США відповідно. Крім того, учасники групи розраховували на те, що керівництво Держмитслужби "не помічатиме" корупційні схеми на цих митницях в обмін на половину незаконно отриманих доходів. 4 липня 2024 року злочинні наміри викрили. Двом особам повідомили про підозру за ч. 2 ст. 15 ч. 4 ст. 27 ч. 4 ст. 369 КК України", — йдеться у повідомленні НАБУ.

За даними ЗМІ, одним із фігурантів згаданої справи є Назар Шептицький, пасинок генерального директора Київського науково-дослідного інституту судових експертиз Олександра Рувіна. Сайт bihus.info пише, що посередником оборудки був Руслан Черкаський (колишній заступник очільника митниці, вже звільнений), а спільником Шептицького був його знайомий Олег Гаталяк. "З Волинської митниці у разі успіху "партнери" планували отримувати близько 2 мільйонів доларів щомісяця, з яких половину лишати собі", — зазначають розслідувачі.

Варто зазначити, що відсутність суб’єктності митниці тягне за собою ще одну похідну проблему — надмірну інтегрованість (у найгіршому корупційному розумінні) у справи митниці правоохоронних органів. Про аномальний вплив силовиків на митницю, як про критичну проблему, говорять не тільки експерти, а й депутати і навіть представники уряду.

Часом (хоч і не надто часто) конкретні випадки причетності силовиків до корупції на митниці і конкретні прізвища навіть набувають публічного розголосу. Як от випадок із недавніми обшуками ДБР, проведеними в одного із керівників Центрального управління Служби безпеки України Тараса Тимощука. Справа пов’язана корупцією на Рівненській митниці, де начальник одного з управлінь у змові з іншими службовими особами Державної митної служби налагодив отримання хабарів за "допомогу" компаніям в безперешкодному проходженні митного контролю.

Відомий український розслідувач Євген Плінський вважає, що проблема стала настільки системною, що наразі на митниці жодна корупційна оборудка не обходиться без участі силовиків. "Без попереднього погодження когось з СБУ, ДБР, БЕБ + прокуратура + Держприкордонслужба + під час війни додалася військова адміністрація – запуск схем системної контрабанди неможливий і на митниці тебе навіть не приймуть. Контрабандний тариф включає всі ці структури, а сама митниця стоїть у кінці харчового ланцюжка за залишковим принципом. Її завдання – суто технічно пропускати те, що вона пропускати не повинна, і мати з цього свою частку", — пише Плінський. Він також додає, що, окрім "контролюючого" впливу, наразі силовики присутні в митних органах і на "кадровому" рівні, зокрема Київською митницею сьогодні керує ексСБУшник Сергій Силюк, а Львівською – також колишній працівник СБУ Андрій Кузнік.

Як буде вирішувати ці проблеми "закон про перезавантаження"? По-перше, через впровадження відкритої конкурсну процедуру призначення самого керівника митниці, яка буде контролюватися незалежними закордонними експертними організаціями, за прикладом аналогічного призначення керівництва БЕБ на ВАКС. Його обиратиме конкурсна комісія з 6 осіб, половина з яких будуть представники закордонних партнерів. Саме вони й матимуть вирішальний голос.

Відповідно до нового закону, голова ДМС тепер матиме незалежність і значно ширші кадрові повноваження, зокрема, зможе самостійно призначати як своїх заступників, так і очільників територіальних підрозділів і їхніх заступників.

Посилено відповідальність і самого голови ДМС – закон передбачає проведення регулярного аудиту його діяльності (після 1 та 3 років на посаді). Негативні висновки якого означатимуть його звільнення.

Наступна ключова проблема у прицілі "закону про перезавантаження" — це відсутність належного контролю за ефективністю діяльності співробітників митниці та, зокрема, її керівного складу на місцях. Сюди ж можна віднести й відсутність механізмів належної оцінки компетентності працівників митниці, а головне — їх доброчесності. У результаті маємо ситуацію, коли митник, якого, умовно, раніше впіймали на порушенні в Одеському регіоні, відбувається доганою, "ротується" на Львівщину і продовжує свою протиправну діяльність вже на новому місці.

Наразі на слуху гучний випадок із Михайлом Бурдейним, волинським митником, якого ще у червні 2021 року ДБР впіймало на перевезенні у багажнику Audi Q7 700 тис. доларів. Тоді правоохоронці безапеляційно заявили, що змогли припинити незаконні схеми на Волинській митниці. "Встановлено, що деякі посадовці за неправомірну вигоду сприяють незаконному переміщенню вантажів через державний кордон без сплати митних платежів. Схема організована співробітниками керівної ланки Волинської митниці. Начальник одного з її митних постів (мова якраз про Бурдейного. — Ред.) систематично збирав та акумулював у себе отримані гроші, частину яких розподіляв між іншими правоохоронними структурами", — йшлося у тодішньому повідомленні ДБР.

Та зрештою розслідування закінчилося гучним пшиком. Детективи так і не змогли (дехто з експертів вважає, що навмисно "не захотіли") довести, що ці гроші були "чорною касою", яку Бурдейний віз із Волині до Києва, аби поділитися з подільниками, і зняли з нього обвинувачення. А восени 2024 року він отримав нову підвищену посаду на митниці.

Історія з Бурдейним лишає після себе відчуття якоїсь фантасмагоричності. Нерядовий співробітник митниці у робочий день (Бурдейного зупинили у четвер) на дорогущій машині через усю країну везе 700 тисяч доларів готівкою, і потім розповідає, що, мовляв, просто працював кур’єром у знайомого бізнесмена. А бізнесмен, який так переживав за гроші, що навіть "найняв" для їх перевезення цілого начальника митного посту, чомусь не забирає їх собі, а "добровільно" перераховує на ЗСУ. Справді з області фантастики.

Аби зняти питання з доброчесністю і компетентністю митників, у законі передбачена глобальна переатестація усіх працівників митниці. Саму переатестацію проводитимуть комісії з 12 осіб, шестеро з яких буде делеговано головою ДМС, і ще шестеро – знову ж таки – представники міжнародних організацій. Цікаво, що митника, який провалить переатестацію, не просто звільнять — він не зможе працювати у цій сфері 10 років.

Для підвищення мотивації митників у законі окремо зазначений гідний розмір оплати праці (від 25 тис. грн для співробітників регіональних митниць), а також запровадження додаткових виплат та надбавок.

Ще одне нововведення – перевірка доброчесності. Спосіб життя та статки митників на етапі їх відбору відтепер вивчатиме спеціальна комісія. Окрім того, претенденти на посаду повинні будуть пройти перевірку на поліграфі.

Строк загальної переатестації митників законом передбачений чималий – три роки. При цьому керівний склад мають переатестувати швидше – протягом 18 місяців.

Відтак моментальних змін, вважають експерти, чекати не варто. Хоча певні результати, скоріше за все, можна буде помітити вже наступного року. Народний депутат, перший заступник голови комітету ВР з питань фінансів, податкової та митної політики Ярослав Желєзняк розповів "Телеграфу", що суттєві зміни мають розпочатися десь наступного літа, коли відбудуться перші ротації керівництва територіальних підрозділів. А зменшення впливу силовиків можна буде очікувати вже після призначення нового керівника митниці у першій половині 2025 року.

"У Макса Нефьодова ж якось вийшло – коли він прийшов, то просто виставив їх (представників силових структур. — Ред.) усіх за митні пости. Коли прийде новий очільник митниці, тільки від його волі залежатиме, щоб жодного з них не було на митних постах, як це і передбачено законом", — говорить Ярослав Желєзняк.

Своєю чергою координатор експертних груп Економічної експертної платформи, асоційований експерт CASE Україна Олег Гетман вважає, що точкою відліку може стати вже березень наступного року, коли планується проведення конкурсу на нового керівника ДМС.

"Як тільки ми побачимо, що обрали нового голову митниці – це плюс-мінус лютий-березень — з того часу мають початися суттєві зміни. Якщо цей голова буде по якості хоча б як був перший голова НАБУ, то зміни почнуться вже з наступного дня, бо ключове – це керівник. А загальні суттєві зміни почнуться, коли буде перезавантажено міжнародниками весь керівний склад митниці, близько тисячі людей, це десь до кінця 25-го року", — вважає Гетман.

Що окрім "перезавантаження"?

Звичайно, було б не правильно говорити, що після впровадження "закону про перезавантаження" усі проблеми та протиправні схеми на митниці відразу припиняться, і вона запрацює із 100-відсотковою віддачею. Є й низка інших напрямків, які потребують суттєвої уваги у контексті підвищення ефективності її роботи.

Одним з найголовніших, на думку експертів, є впровадження систем обміну даними між митною службою України та митними службами її країн-партнерів. Запровадження такої системи передбачено відповідним указом президента ще від 2019 року, але, на жаль, наразі цей процес перебуває у певному ступорі, і не зовсім зрозуміло, коли очікувати зрушення, оскільки партнери України не йдуть у цьому питанні назустріч.

"Вони просто відшивають нас, не хочуть ділитися даними, ігноруючи наші звернення без пояснення причин", — пояснює Ярослав Желєзняк.

Про це ж говорить і Олег Гетман, зазначаючи, що у процесі оновлення української митниці цей напрямок, безумовно, мав би бути одним з головних.

"Зараз тільки дві чи три країни тільки відкрили для нас цей обмін. І складно сказати, коли це запрацює з іншими. По кожній країні якісь різні обставини. Одна країна пише, що не готові якісь технічні умови, потрібно щось допрацьовувати. Інша — що не вистачає нормативки з нашого боку. І так по основних партнерах, це щось з 20 країн. От, з Туреччиною вже нарешті відкрили, але інші найбільші партнери, по яких це нам насправді потрібно — Німеччина, Італія, Іспанія, Польща, Британія, – з ними поки процес не рухається. Китай взагалі відмовляється співпрацювати. Йому, схоже, подобається теперішня ситуація, і йому без різниці в який спосіб — "вчорну", "всіру, "вбілу" — будуть рухатися його товари, головне, щоб вони рухались… Наразі це все складні історії, але, наскільки мені відомо, Україна над цим продовжує працювати", — говорить Олег Гетман.

На його думку, розв'язання проблеми обміну митною інформацією разом з перезавантаженням митних органів – це близько 80% тих необхідних першочергових змін, які можуть суттєво покращити роботу української митниці.

"Я вважаю, що повне перезавантаження, якщо воно відбудеться — це вже 50 відсотків справи. Відкрити обмін інформацією з усіма найбільшими країнами-партнерами — це ще близько 20 чи 30 відсотків. Все інше – що було чи буде зроблено – криміналізація контрабанди, імплементація якихось вузьких директив ЄС, технічне переоснащення митниці — це необхідні, але скоріше допоміжні зміни", — вважає Гетман.

Не тільки митниця

Попри певний оптимізм, який висловлюють фахівці щодо перспектив роботи митниці після повноцінного запуску "закону про перезавантаження", наразі є розуміння, що однієї реформи митниці для зупинення схем сірого імпорту й контрабанди буде замало. Річ у тому, що хочемо ми цього, чи ні, але на сьогодні такі схеми вже є суттєвою частиною економіки країни. І неправильно говорити, що лише "тіньової" економіки – адже об’єми нелегального імпорту наразі суттєво впливають на ефективність роботи "білого" бізнесу, руйнуючи конкуренцію на багатьох ринках. Деякі товари, наприклад та ж техніка Apple в Україні, взагалі сьогодні ввозяться контрабандою або за сірими схемами.

На контрабанді масово прагне заробляти український бізнес. Контрабанда користується попитом у споживача, бо вона дешевша за товар, ввезений "по-білому". Навколо контрабанди, зрештою, вибудувані численні горизонтальній корупційні зв’язки на рівні бізнес – правоохоронці — місцева влада — суди у різних комбінаціях. Простіше кажучи, в Україні сформований стійкий попит на контрабанду, який однією реформованою митницею навряд чи вдасться побороти.

"Митниця – це тільки перший бар'єр на шляху з сірого імпорту і контрабанди. Далі потрібно зменшувати стимули і можливості поширення цього сірого імпорту й контрабанди в середині країни. Відтак, потрібне перезавантаження Нацполіції, яка повинна відловлювати підприємців, які реалізують цю продукцію "вчорну". Потрібне перезавантаження податкової, яка має відстежувати реалізацією сірого імпорту. Зрештою — судова система, тут просто непочатий край роботи. Тож, на мою думку, загалом комплекс заходів має виглядати так: повне перезавантаження міжнародниками БЕБ, податкової, митниці, Нацполу, служби фінмоніторингу і завершення судової реформи", — вважає Олег Гетман.

Відтак кінцевий результат боротьби з сірим імпортом та контрабандою, як бачимо, залежатиме від того, чи спроможна буде влада в Україні проводити реформи по кожному з цих напрямків. Чи вистачить на це політичної волі у керівництва країни – покаже час.

"Телеграф" уважно слідкуватиме, як рухатиметься процес реформи на митниці та в дотичних сферах. Найближчим часом ми також збираємося нагадати читачам, хто серед митників та нечесних бізнесменів причетний до найвідоміших скандалів, пов’язаних з корупцією на митниці. Не перемикайтеся.