Административно-территориальное устройство в Украине будут корректировать, — нардеп о предстоящей реформе и изменениях после войны

Независимость в балансе с ответственностью должны иметь органы власти на местах

Весной 2025 года украинское правительство обещает презентовать обновленную Концепцию реформы местного самоуправления. Основной документ должен учесть, прежде всего, новый военный контекст жизни общин, но будет базироваться на уже понятных принципах финансовой независимости и свободы в принятии решений.

О том, какие изменения следует ожидать властям на местах, "Телеграф" пообщался с депутатом ВР Украины, председателем подкомитета по административно-территориальному устройству и местному самоуправлению Виталием Безгиным.

Отдельные территории живут в разном измерении

- В апреле этого года исполнилось 10 лет реформе местного самоуправления, необходимость обновить концепцию возникла, потому что определенные нормы устарели, или вносит коррективы полномасштабная война?

- Есть несколько вещей, которые способствовали тому, что концепция как основополагающий документ требует обновления. Во-первых, вы правы, это полномасштабное вторжение, существенно повлиявшее на демографическую карту, и вообще на состоятельность территории и управление ими. И второй момент, безусловно, наши евроинтеграционные процессы. Именно поэтому возникла идея или потребность, согласованная с нашими европейскими партнерами летом во время визита в Страсбург украинской делегации из представителей центральной и местной власти. Поскольку этот документ утвержден в виде постановления правительства, это будет правительственный акт на замену. Мы ожидаем его готовности в марте 2025 года.

- На сегодняшний день, на каком этапе разработка?

- Мы заказали Совету Европы экспертизу текущего документа. На прошлой неделе в парламентский комитет и министерство поступил отчет, в котором указано, какие пункты выполнены, а какие требуют коррекции. После этого, ориентировочно с середины декабря, экспертная группа экспертная группа начнет работать над документом. И ждемдрафт (с англ. – черновик Ред. ) документа в январе. В феврале будет несколько раундов публичных консультаций с привлечением экспертной среды, работников местного самоуправления и международных партнеров. После этого правительство возьмет время на коррекцию документа.

- Что, по мнению европейских экспертов, нужно изменить?

- Если мы говорим в целом об управлении территориями и послевоенном восстановлении, то должны учесть, что у нас отдельные громады живут в разных измерениях. Я имею в виду, что мы всегда основывались на едином территориальном подходе к управлению. Теперь абсолютно понятно: громады, которые граничат с РФ, подвергшиеся депопуляции, точно будут нуждаться в совершенно ином подходе к управлению чем, например, агломерации где-то на правобережной Украине, куда релоцировался бизнес, стянулись соответствующие человеческие и финансовые ресурсы. А это приведет к изменению правил игры налоговых, перераспределению налогов.

Об этих вещах мы будем говорить впервые, потому что такие вопросы, конечно, не поднимались, такие вызовы не стояли перед Украиной в 2014 году. Безусловно, тогда у нас уже был временно оккупированный Крым, но остальная территория Украины развивалась более или менее равномерно. Сейчас этот дисбаланс катастрофичен и его следует учитывать. То есть, кроме изменений базового законодательства о местном самоуправлении, однозначно потребуются коррекция Налогового и Бюджетного кодексов.

– Можно ли говорить, что это будет какая-то система дотирования таких регионов?

- Вот та система выравнивания, которая у нас сейчас основывается на базовой и реверсной дотациях, однозначно устарела и точно будет откорректирована. Кстати, в Плане стойкости, представленном в парламенте президентом, тоже есть блок "Громады". В нем говорится, что некоторые громадами являются фронтирами, а некоторые даже после завершения войны будут нуждаться в поддержке, ведь они граничат с Россией. Мы понимаем, что в мгновение ока такой сосед-враг никуда не денется.

- Финансовая независимость регионов, как один из базовых принципов, предусмотренных реформой 2014 года, остается?

– Однозначно! Более того, я думаю, все же появляются дополнительные инструменты для финансовой независимости. Речь, прежде всего, об администрировании местных налогов в части, хотя бы, обмена данными с налоговой. Мы этого ожидаем, и надеюсь, наконец подобные инициативы будут разблокированы в налоговом комитете.

– Можно ли сказать, что обновленная концепция даст регионам больше финансовой независимости и свободы в принятии решений?

- Да, органы местного самоуправления получат больше свободы и финансов, но, наконец, и ответственность, с которой у нас есть проблемы. Ведь уверен, что ее нужно вводить за принятие заведомо незаконных решений. То есть независимость в балансе с ответственностью, иначе это не будет работать.

- А что эксперты ЕС "обозначили" как "сделано" в реформе 2014 года?

– Сделано почти все на самом деле. Проведена административно-территориальная реформа, непосредственно бюджетная децентрализация, отлажены налоговые процессы и т.д. Единственное, что не были внесены изменения в Конституцию Украины о внедрении государственного надзора за законностью решений органов местного самоуправления и разграничения полномочий между центральными и местными властями. Все прочие вещи отмечены европейскими экспертами как положительные. Даже последние законодательные инициативы, которые вступили в силу в этом году, как: международное территориальное сотрудничество. Я разделяю позицию, что это правильное решение, потому что оно принято в контексте евроинтеграции.

Единого мнения по управлению громадами в оккупации нет

– Если говорить о коррекции административно-территориального устройства – что планируется в этом направлении? Например, те ОТГ, которые находятся под оккупацией, возможно, будут объединяться с подконтрольными Украине?

- Это немного вопросы из разных плоскостей, поэтому их разделим. Первое мы видим, что в 2025 году появится новая методология состоятельности громад. И, да, мы предполагаем, что по завершению войну у нас будет коррекция административного территориального устройства. Это неизбежный процесс по той простой причине, что некоторые территории просто тотально уничтожены не только с точки зрения человеческого потенциала, фактически они обезлюдели, но и с точки зрения уничтожения инфраструктуры. Поэтому коррекция административного территориального устройства будет однозначно, но говорить об этом предметно можно только по завершении войны.

Объясняю, почему. Потому что любые изменения должны опираться на актуальные статистические данные. Они должны касаться прежде всего людей, проживающих на той или иной территории. Пока не завершится война, пока наши ВПЛ не определятся, останутся ли они в тех громадах, куда переехали или вернутся в свои дома, очень проблематично адекватно моделировать и прогнозировать, в каком формате будут реализованы изменения. Но правила игры и законодательные рамки, в которых они будут проходить, планируем принять в 2025 году.

- Уточню, если возьмем условный Бахмут, или Авдеевку, в которых не осталось ни самой громады, ни имущества, ни инфраструктуры, но остаются военные администрации и чиновничьи аппараты…

– Это вопрос сложнее. Во властных кабинетах есть разные мнения на этот счет, поэтому пока нет единого решения. Могу высказать только персональную точку зрения. Я сторонник того, что у нас должны продолжать действовать военные администрации всех временно оккупированных территорий. Более того, я за то, что по состоянию на сегодняшний день нужно образовать территориальные громады и на территории Крыма, а это единственный регион, где этого сделано не было, и так же там внедрить военные администрации. Повторюсь, это моя личная позиция!

Вы правы, что среди негативных аспектов – существование военных администраций влечет государственные расходы. Но, с другой стороны, не имея органа власти, который готовится, нарабатывает планы первых шагов после деоккупации, не представляю, как можно будет, когда это произойдет, получить нормальную отлаженную систему управления на таких территориях, особенно на тех, которые долгое время были под оккупацией.

– При этом у Мариуполя до сих пор есть городской совет во главе с городским головой. Почему в этом городе, тоже временно оккупированном, не была создана военная администрация?

– Действительно, у нас есть несколько громад, где не были созданы военные администрации. Это элемент нашей переговорной позиции с международными партнерами. В Мариуполе есть большое количество ВПЛ и программ по их поддержке, которые финансируются на средства международных доноров. А последние очень не охотно дают ресурсы на военные администрации, поэтому по некоторым громадам было принято решение о сохранении органов местного самоуправления в экзиле (с лат. – в изгнании Ред. ). В частности, в Мариуполе есть действующий городской голова, который является полноправным руководителем временно оккупированного города.

– И которого очень критикуют мариупольцы…

– Смотрите, мало кого не критикуют жители. Мне трудно дать оценку, насколько эффективно используются ресурсы, поступающие в поддержку жителей Мариуполя, вынужденных покинуть свои дома.

- Вернемся к военным администрациям, в одном из постов на тему работы над обновлением концепции реформы, вы упоминали, что планируется возвращение к гражданскому формату управления. Это задача на сейчас или на перспективу?

Переход точно состоится в послевоенный период, потому что пока у нас действует военное положение, нет никакой альтернативы ВА, которые уже образованы и закон не предусматривает их упразднения. Но правила перехода и критерии безопасности по проведению/не проведению местных выборов на той или иной территории, безусловно, должны быть утверждены до окончания войны и до проведения следующих выборов. Мы работаем над их разработкой. Это абсолютно обосновано, в частности, есть прямое требование европейских партнеров по этому поводу, а также это прежде всего требование здравого смысла, потому что без этого очень трудно говорить о каком-то рациональном зерне.

Система, которая существует с 2014 года, имеет искаженный характер. Ведь фактически военные администрации, на тот момент военно-гражданские администрации областного уровня, принимали решение о проведении/не проведении местных выборов в той или иной громаде. При этом становились распорядителями бюджетных средств, соответственно, были заинтересованы в этом.

Субъективно, если мы говорим о приграничных громадах, не уверен, что здесь нужно сразу отказываться от военных администраций после деоккупации. По моему мнению, здесь должны пройти нормальные процессы фильтрации, укрепиться украинская власть и только после этого следует запускать с полным уровнем безопасности избирательные процессы. Но это опять-таки моя позиция.

– То есть избирательный процесс может начаться только после завершения войны? Или все-таки рассматривается другой сценарий?

- Не вижу альтернативы, тем более что военное положение ее не предусматривает. Кроме того, нужно абсолютно осознавать, что старту избирательного процесса должны предшествовать законодательные изменения. Ведь действующий Избирательный кодекс вряд ли позволит эффективно провести послевоенные выборы.

Если посмотреть на пример западной традиции, то изменение правил там происходит за полгода до проведения очередных выборов. В Украине может быть трудно соблюсти именно такие сроки, поэтому лучше заблаговременно выполнить подготовительную работу. При этом мы понимаем нашу специфику, что даже разговоры о подготовке к корректировке соответствующего законодательства влечет спекуляции. Однако, думаю, в ближайшее время эта работа начнется.

Как сообщал "Телеграф", коллеги Виталия Безгина по партии также настаивают, что независимо от сроков предстоящих выборов Украина должна быть готова к их проведению. В настоящее время профильный комитет ВР изучает варианты альтернативных форм голосования в Украине с фокусом на интернет-голосовании.