Адміністративно-територіальний устрій в Україні будуть коректувати, - нардеп про майбутню реформу і зміни після війни

Навесні 2025 року український уряд обіцяє презентувати оновлену Концепцію реформи місцевого самоврядування. Засадничий документ має врахувати перш за все новий воєнний контекст життя громад, але базуватиметься на вже зрозумілих принципах фінансової незалежності та свободи в ухваленні рішень.

Про те, які зміни варто очікувати владі на місцях, "Телеграф" поспілкувався з депутатом ВР України, головою підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування Віталієм Безгіним.

Окремі території живуть у різному вимірі

- У квітні цього року виповнилось 10 років реформі місцевого самоврядування, необхідність оновити концепцію виникла, бо певні норм застарілі, чи коректив вимагає повномасштабна війна?

- Є кілька речей, які сприяли тому, що концепція як засадничий документ потребує оновлення. По-перше, ви праві, це повномасштабне вторгнення, яке суттєво вплинуло на демографічну мапу, і взагалі на спроможність території та управління ними. І другий момент, безумовно, наші євроінтеграційні процеси. Саме тому виникла ідея чи потреба, яка була погоджена з нашими європейськими партнерами влітку під час візиту до Страсбурга української делегації із представників центральної та місцевої влади. Оскільки цей документ затверджений у вигляді урядової постанови, то це буде урядовий акт на заміну. Ми очікуємо на його готовність у березні 2025 року.

- На сьогодні, на якому етапі розробка?

- Ми замовили Раді Європи експертизу поточного документа. Минулого тижня до парламентського комітету та міністерства надійшов звіт, в якому зазначено, які пункти виконані, а які потребують корекції. Після цього, орієнтовно з середини грудня, експертна група почне працювати над документом. І очікуємо на драфт (з англ. – чернетка Ред.) документа у січні. У лютому буде кілька раундів публічних консультацій з залученням експертного середовища, працівників місцевого самоврядування і міжнародних партнерів. Після цього уряд візьме час на корекцію документа. В цілому план дій виглядає плюс-мінус так.

- Що на думку європейських експертів потрібно змінити?

- Якщо ми говоримо загалом про управління територіями й повоєнне відновлення, маємо врахувати, що в нас окремі території живуть у різному вимірі. Я маю на увазі, що ми завжди ґрунтувались на єдиному територіальному підході до управління. Тепер абсолютно зрозуміло: громади прикордонні з РФ, які зазнали депопуляції, точно потребуватимуть абсолютно іншого підходу щодо управління ніж, наприклад, агломерації десь на правобережній Україні, куди релокувався бізнес, стягнулися відповідні людські та фінансові ресурси. А це призведе до зміни правил гри податкових, перерозподілу податків.

Про ці речі ми будемо говорити вперше, бо такі питання, звісно, не підіймались, такі виклики не стояли перед Україною у 2014 році. Безумовно, тоді ми мали тимчасово окупований Крим, але інша територія України розвивалась більш-менш рівномірно. Зараз цей дисбаланс катастрофічний і його треба враховувати. Тобто крім змін базового законодавства про місцеве самоврядування потрібні будуть корекції Податкового та Бюджетного кодексів однозначно.

- Чи можна говорити, що це буде якась система дотування таких регіонів?

- Ось та система вирівнювання, яка в нас є зараз й ґрунтується на базовій та реверсній дотаціях, однозначно застаріла й точно буде відкоригована. До речі, у Плані стійкості, представленому у парламенті президентом, є теж блок "Громади". В ньому так само йдеться про те, що деякі громади є фронтирами, а деякі навіть після завершення війни потребуватимуть підтримки, адже вони межують з Росією. Ми розуміємо, що в мить такий сусід-ворог нікуди не подінеться.

- Фінансова незалежність регіонів, як один з базових принципів, що був передбачений реформою 2014-го року, лишається?

- Однозначно! Ба більше, я думаю, все ж таки з'являються додаткові інструменти для фінансової незалежності. Мова перш за все про адміністрування місцевих податків в частині, бодай, обміну даними з податковою. Ми на це очікуємо, і сподіваюсь, нарешті подібні ініціативи будуть розблоковані в податковому комітеті.

- Чи можна сказати, що оновлена концепція дасть регіонам більше фінансової незалежності та свободи в ухваленні рішень?

- Так, органи місцевого самоврядування отримають більше свободи й фінансів, але, нарешті, й відповідальність, з якою у нас є проблеми. Адже впевнений, що її треба впроваджувати за ухвалення свідомо незаконних рішень. Тобто незалежність у балансі з відповідальністю, інакше це не працюватиме.

- А що експерти ЄС "позначили" як "зроблено" в реформі 2014-го року?

- Зроблено майже все насправді. Проведена адміністративно-територіальна реформа, безпосередньо бюджетна децентралізація, налагоджені податкові процеси тощо. Єдине, що не було внесено зміни до Конституції України щодо впровадження державного нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування й розмежування повноважень між центральною та місцевими владами. Всі інші речі, що відбулись, відзначені європейськими експертами як позитивні. Навіть останні законодавчі ініціативи, які набули чинності цього року, як от: міжнародне територіальне співробітництво. Я поділяю позицію, що це правильне рішення, бо воно ухвалене в контексті євроінтеграції.

Єдиної думки щодо управління громадами в окупації немає

- Якщо говорити про корекцію адміністративно-територіального устрою – що планується в цьому напрямку? Наприклад, ті ОТГ, що знаходяться під окупацією, можливо, об'єднуватимуть з тими, що підконтрольні Україні?

- Це трошки питання з різних площин, тому їх розділимо. Перше, ми вбачаємо, що у 2025 році з'явиться нова методологія спроможності громад. Й так, ми вбачаємо, що по завершенню війну в нас буде корекція адміністративного територіального устрою. Це неминучий процес по тій простій причині, що деякі території просто тотально знищені не тільки з погляду людського потенціалу, фактично знелюднені, а й з погляду знищення інфраструктури. Тому корекція адміністративного територіального устрою однозначно буде, але говорити про це предметно можна тільки по завершенню війни.

Пояснюю, чому. Тому що будь-які зміни мають спиратися на актуальні статистичні дані. Вони мають стосуватися перш за все людей, які проживають на тій чи іншій території. Допоки не завершиться війна, допоки наші ВПО не визначаться чи вони залишаться в тих громадах, куди переїхали, чи повернуться до своїх домівок, дуже проблематично адекватно моделювати й прогнозувати, в якому форматі будуть реалізовані зміни. Але правила гри й законодавчі рамки, в яких вони будуть відбуватися, плануємо ухвалити у 2025 році.

- Уточню, якщо візьмемо умовно Бахмут, чи Авдіївку, в яких не лишилось ні самої громади, ні майна, ні інфраструктури, але лишаються ВА і чиновницькі апарати…

- Це питання складніше. У владних кабінетах є різні думки з цього приводу, тому поки немає єдиного рішення. Можу висловити з цього приводу тільки персональну точку зору. Я прихильник того, що в нас повинні продовжувати діяти військові адміністрації всіх тимчасово окупованих територій. Ба більше, я за те, що станом на зараз треба утворити територіальні громади й на території Криму, а це єдиний регіон, де цього зроблено не було, й так само там впровадити військові адміністрації. Повторюсь, це моя персональна позиція!

Ви праві, що з негативних аспектів – їх існування тягне за собою державні видатки. Але, з іншого боку, не маючи органу влади, який готується, напрацьовує плани перших кроків після деокупації, не уявляю, як можна буде отримати нормальну налагоджену систему управління на таких територіях, особливо на тих, які тривалий час були під окупацією, коли це станеться.

- При цьому в Маріуполя досі діє міська рада на чолі з міським головою. Чому в цьому місті, теж тимчасово окупованому не була створена військова адміністрація?

- Дійсно, у нас є декілька громад, де не були утворені військові адміністрації. Це елемент нашої переговорної позиції з міжнародними партнерами. У Маріуполі є велика кількість ВПО й програм по їх підтримці, які фінансуються коштом міжнародних донорів. А останні дуже не охоче дають ресурси на військові адміністрації, тому по деяких ОТГ було ухвалене рішення про збереження органів місцевого самоврядування в екзилі (з лат. – у вигнанні Ред.). Зокрема, у Маріуполі є чинний міський голова, який є повноправним керманичем тимчасово окупованого міста.

- І якого дуже критикують маріупольці…

- Дивіться, мало кого не критикують мешканці. Мені важко надати оцінку, наскільки ефективно використовуються ресурси, які надходять на підтримку мешканців Маріуполя, що були змушені покинути свої домівки.

- Повернемось до військових адміністрацій, в одному з постів на тему роботи над оновленням концепції реформи, ви згадували, що планується повернення до цивільної влади. Це завдання на зараз чи на перспективу?

Перехід точно відбудеться в повоєнний період, тому що допоки у нас є воєнний стан немає ніякої альтернативи ВА, які вже утворені й закон не передбачає їхнього скасування. Але правила переходу і критерії безпеки щодо проведення/не проведення місцевих виборів на тій чи іншій території, безумовно мають бути затверджені до завершення війни й до проведення наступних виборів. Ми працюємо на їх розробкою. Це абсолютно обґрунтовано, зокрема є пряма вимога європейських партнерів щодо цього, а також це перш за все вимога здорового глузду, тому що без цього дуже важко говорити про якесь раціональне зерно.

Система, яка існує з 2014 року, має викривлений характер. Адже фактично, військові адміністрації, на той момент військово-цивільні адміністрації обласного рівня, ухвалювали рішення щодо проведення/не проведення місцевих виборів в тій чи іншій громаді. При цьому ставали розпорядниками бюджетних коштів і, відповідно, були зацікавлені в цьому. Тому потрібні чіткі критерії переходу від військових адміністрацій до цивільної влади.

Суб'єктивно, якщо ми говоримо про прикордонні громади, не впевнений, що тут буде потрібно одразу відмовлятися від військових адміністрацій після деокупації. На мою думку, тут мають відбутися нормальні процеси фільтрації, укріпитися українська влада й лише після того варто запускати з повним рівнем безпеки виборчі процеси. Але це знову таки моя позиція.

- Тобто виборчий процес може розпочатися лише після завершення війни? Чи все-таки розглядається інший сценарій?

- Не бачу альтернативи, тим паче, що воєнний стан її не передбачає. Крім того, треба абсолютно бути свідомим того, що старту виборчого процесу мають передувати законодавчі зміни. Адже чинний Виборчий кодекс навряд дозволить нам ефективно провести повоєнні вибори.

Якщо подивитися на прикладі західної традиції, там зміна правил відбувається за пів року до проведення чергових виборів. В Україні може бути важко дотриматися саме таких термінів, тож краще завчасно виконати підготовчу роботу. При цьому ми розуміємо нашу специфіку, що навіть розмови про підготовку до коригування відповідного законодавства, тягне за собою спекуляції. Однак, думаю, найближчим часом все-таки ця робота розпочнеться.

Як повідомляв "Телеграф", колеги Віталія Безгіна по партії також наполягають, що незалежно від термінів майбутніх виборів, Україна має бути готова до їх проведення. Наразі профільний комітет ВР вивчає варіанти альтернативних форм голосування в Україні з фокусом на інтернет-голосуванні.