Изменить систему, а не фамилию: задача для будущего генерального прокурора - Гюндуз Мамедов

После громкого скандала прокуратура снова оказалась в центре общественного внимания. Система переживает кризис доверия, а вместе с ним — кризис понимания того, какой вообще должна быть современная прокуратура и какое место она должна занимать в системе уголовной юстиции.

Именно поэтому сегодня звучит множество предложений. Говорят об открытом конкурсе на должность Генерального прокурора, участии независимых или международных экспертов, новых гарантиях независимости. Это важные предложения. Но сама процедура назначения не решит проблем, которые накапливались годами. И смена одной фамилии на другую — тоже.

Сначала нужно ответить на ключевой вопрос: что именно следующий Генеральный прокурор должен изменить в системе уголовной юстиции?

Проблемами институционального устройства прокуратуры я начал заниматься еще в 2000-х годах, задолго до работы на руководящих должностях. Этой теме была посвящена моя научная работа. Позже у меня появилась возможность увидеть систему изнутри и непосредственно участвовать в процессах её трансформации.

Опыт убедил меня в двух вещах.

Во-первых, личность генерального прокурора имеет огромное значение. От руководителя зависят направление движения прокуратуры, кадровая политика, управленческая культура, готовность защищать независимость прокуроров и способность противостоять политическому или неформальному влиянию.

Второе — здоровая система не может и не должна настолько зависеть от личности руководителя, чтобы это влияло на процессуальные решения.

Именно сочетание этих двух принципов, на мой взгляд, и должно определять философию преобразований в прокуратуре.

Мандат не на управление, а на реформу

Прокуратура десятилетиями строилась как вертикально организованная система. Сильная вертикаль имеет очевидные преимущества. Она позволяет быстро принимать решения, обеспечивать единство практики, концентрировать ответственность. Но когда решения зависят от вершины этой вертикали, преимущество легко превращается в системный риск.

Вместе со сменой руководителя тогда может измениться гораздо больше, чем фамилия на двери кабинета.

Поэтому следующий Генеральный прокурор должен получить четкий реформаторский мандат. Парадокс заключается в том, что сильный руководитель сегодня нужен именно для того, чтобы сделать должность Генерального прокурора менее всесильной завтра.

И на него ляжет действительно большая ответственность, ведь ему придется выводить систему из кризиса доверия и одновременно налаживать взаимодействие между различными институтами уголовной юстиции, между которыми накопились конфликты.

Почему Генерального прокурора нельзя лишать политического веса

Здесь возникает важный вопрос: действительно ли назначение Генерального прокурора нужно максимально отдалить от Президента и парламента?

Я не уверен. По крайней мере сейчас, когда решения должны приниматься быстро и эффективно.

Генеральный прокурор не является техническим администратором. Это не только руководитель одного из ключевых государственных институтов, но и должностное лицо, от которого в значительной степени зависит согласованность функционирования всей системы уголовной юстиции. Особенно в период масштабных перемен он должен обладать достаточным политическим весом, чтобы проводить сложные и зачастую непопулярные реформы.

Реформа потребует законодательных изменений, бюджета, перестройки управления, цифровизации, новой кадровой политики и координации с другими органами уголовной юстиции. Ни один генеральный прокурор не сможет сделать это в одиночку.

Поэтому мандат на изменения фактически должны дать президент и парламент.

Есть два честных варианта.

Президент может самостоятельно выбрать кандидата, представить его в Верховную Раду, получить поддержку парламента и нести политическую ответственность за этот выбор.

Или ответственность можно частично разделить с международными партнерами, которые на протяжении многих лет поддерживают реформу сектора правосудия в Украине.

На нынешнем этапе второй вариант представляется мне более продуктивным.

Международные партнеры как третья сторона

Международное участие не должно означать передачу права назначения Генерального прокурора внешним субъектам.

Конституционное решение должно оставаться за украинскими институтами.

Однако перед назначением можно провести консультации между Президентом и ключевыми международными партнерами. Президентская сторона может предложить свой круг кандидатов, партнеры — свой. Далее кандидаты должны оцениваться по одинаковым критериям: профессионализму, добросовестности, независимости от политического и неформального влияния, управленческим способностям, способности проводить реформы и обеспечивать нормальное взаимодействие с другими органами уголовной юстиции.

Международные партнеры могут предоставить информацию о рисках, высказать аргументированные оговорки, предложить кандидатуры, которые украинская сторона не рассматривает. Окончательное решение в любом случае остается за Президентом, а кандидатура требует поддержки Верховной Рады.

Но такое участие имеет ещё один важный эффект. Оно распределяет ответственность за следующий этап реформы. Международные партнёры годами вкладывают в сектор правосудия политический капитал, экспертизу и финансовые ресурсы. Если они участвуют в оценке будущего руководителя до его назначения, логично ожидать от них и поддержки согласованной программы реформ после назначения.

Таким образом возникает трехсторонняя конструкция.

Президент и парламент дают политический и законодательный мандат. Генеральный прокурор берёт на себя ответственность за реализацию изменений и соглашается ограничить собственную власть. Международные партнёры помогают с независимой оценкой, экспертизой, финансированием, цифровыми решениями и мониторингом.

И ни одна из этих сторон не получает права влиять на ход конкретного уголовного производства.

Почему конкурс можно ввести позже

Это не означает, что от конкурсной процедуры нужно отказаться вообще. Тем более что мы взяли на себя это обязательство в рамках евроинтеграционного курса. В то же время мы можем вернуться к этому вопросу в рамках дискуссии о постоянной модели, а не как к процедуре для принятия текущего кадрового решения.

Если начинать организовывать конкурс сейчас, когда потенциальный круг кандидатов уже более или менее понятен, любая процедура неизбежно вызовет вопросы о том, не написаны ли правила под конкретных людей. К тому же качественный конкурс требует времени: необходимо определить состав комиссии, критерии, порядок проверки добросовестности, доступ к необходимой информации, процедуру принятия решений.

В условиях войны и необходимости быстро начать изменения это может затянуть назначение на месяцы. Кроме того, опыт показывает, что конкурсная процедура может легко превратиться в политический театр, обсуждение личностей, а не их программ. Массовые медийные дискредитационные кампании могут ещё до назначения подорвать авторитет нового Генерального прокурора.

Что нужно сделать в ближайшее время

В конечном итоге, реформа не может ограничиваться изменением процедуры назначения руководителя. Необходим конкретный план институциональных изменений с определёнными сроками и результатами.

Первый этап должен начаться с немедленного комплексного аудита прокуратуры для оценки её кадрового и институционального состояния, выявления наиболее проблемных практик и решений.

Там, где есть обоснованные вопросы к добросовестности или профессиональной компетентности руководителей, должна проводиться надлежащая проверка и приниматься соответствующие кадровые решения. Параллельно необходимо усилить Генеральную инспекцию и создать постоянный механизм проверки добросовестности прокуроров. Её задачей должна быть системная проверка добросовестности и служебного поведения, реагирование на обоснованные сообщения о нарушениях, выявление конфликтов интересов и рисков неправомерного влияния. Если выявлены признаки уголовного правонарушения, соответствующие материалы должны передаваться в компетентный орган.

Но для этого Генеральная инспекция сама должна быть защищена от ручного управления. Ей нужны функциональная независимость, защищенный штат, надлежащее финансирование, руководитель с гарантированным сроком полномочий и прозрачная процедура его отбора. В своё время мы рассматривали идею подчинения Генеральной инспекции Совету прокуроров. К этой логике стоит вернуться, возможно, в другой юридической конструкции. Главное, чтобы инспекция не зависела от лица, добропорядочность подчинённых которого она фактически должна контролировать.

Второй блок – реальная автономия прокурорского самоуправления.

Мы много говорим о независимости Генерального прокурора от политической власти. Значительно меньше говорим об институциональной независимости прокурорского сообщества от самого Генерального прокурора. Но одно без другого не работает. Если Генеральный прокурор независим от политиков, но в то же время контролирует кадровые назначения, карьеру, дисциплину, структуру органов прокуратуры и имеет широкие возможности влиять на конкретного прокурора, мы просто переносим проблему концентрации власти с одного уровня на другой.

Поэтому Совет прокуроров не должен оставаться второстепенным элементом системы. Ему нужны собственный дееспособный секретариат, организационная и бюджетная автономия и, главное, реальные полномочия.

Именно независимые органы прокурорского управления должны играть ключевую роль в профессиональном отборе, оценке, дисциплинарной ответственности, защите независимости прокуроров и формировании кадровой политики.

Генеральный прокурор при этом остаётся руководителем системы. Он определяет стратегические приоритеты, представляет прокуратуру, отвечает за результат и обладает достаточным политическим и институциональным весом для реализации изменений. Но он не должен единолично контролировать профессиональную судьбу каждого прокурора.

Это принципиально иная модель ответственности.

Третий – процессуальная независимость. Любое указание, замена прокурора или группы прокуроров, передача производства, истребование материалов должны иметь законное основание, быть письменными и мотивированными. В свою очередь, у прокурора должен быть реальный механизм обжалования незаконного указания или процессуального решения. Необходимо отказаться и от неограниченного доступа руководства к материалам любого досудебного расследования. Доступ должен определяться конкретными процессуальными полномочиями и необходимостью в конкретном производстве.

Прокуратуру невозможно реформировать в отрыве от уголовной юстиции

Есть ещё одна проблема, о которой нельзя забывать. Даже идеально реорганизованная прокуратура не будет работать эффективно, если другие элементы уголовной юстиции продолжат функционировать каждый по своей собственной логике.

Прокуратура ежедневно взаимодействует с органами досудебного расследования, судами, антикоррупционными и другими правоохранительными органами. За последние годы сама архитектура этой системы существенно изменилась. Появились новые институты, новые полномочия, новые гарантии независимости. Но они не всегда складывались в единый механизм.

Именно поэтому необходимы четкое разграничение полномочий, механизмы взаимодействия и ответственности, а также процедуры разрешения институциональных конфликтов. Особенно это касается взаимодействия прокуратуры с органами досудебного расследования, НАБУ и САП.

Система должна гарантировать независимость и объективность уголовного преследования независимо от того, кого касается конкретное производство. Политические или корпоративные конфликты между институтами не должны переноситься в уголовный процесс.

В конечном итоге Украине нужно определиться, какую систему уголовной юстиции она строит, какое место в ней занимает прокуратура и каким должен быть баланс между независимостью, координацией и ответственностью её составляющих.

И следующий генеральный прокурор должен быть достаточно сильным, чтобы изменить прокуратуру, и достаточно ответственным, чтобы ограничить собственную власть.